CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-02575-01(5632-19)

HOMOLOGACIÓN DE LOS AGENTES Y SUBOFICIALES DE LA POLICÍA

NACIONAL AL NIVEL EJECUTIVO / PROHIBICIÓN DE DESMEJORA

SALARIAL / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA LEY / FAVORABILIDAD

DEL RÉGIMEN SALARIAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA

NACIONAL

[E]l artículo 10 del Decreto 1791 de 2000, «por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional», estableció la posibilidad para los agentes de ingresar al Nivel Ejecutivo y, en el parágrafo íbidem se indicó que: «El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9º y 10º del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo». que el denominado principio de derecho laboral de inescindibilidad o indivisibilidad, tradicionalmente ha sido consagrado en la legislación legal laboral colombiana como complemento del de favorabilidad, según el cual, cuando en un asunto se encuentran dos o más textos aplicables a la solución del caso concreto, la norma que se adopte: (i) debe ser la más favorable al trabajador y (ii) debe ser aplicada en su integridad, con lo cual, se evita el desmembramiento de las normas legales para tomar aspectos favorables que uno y otro régimen ofrezca. el señor Jesús Antonio Muñoz Villalobos no fue desmejorado salarial ni prestacionalmente en virtud de su incorporación al nivel ejecutivo, teniendo en cuenta que el nuevo

régimen del Decreto 1091 de 1995 le reportó mayores beneficios de acuerdo a lo probado dentro del plenario, y, no tiene derecho a que se le liquiden y paguen las primas, subsidios, prestaciones y demás bonificaciones del régimen establecido para el nivel de agentes y de suboficiales de la Policía Nacional porque ello vulneraría el principio de inescindibilidad que prohíbe la aplicación parcial de las normas.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 48 / CP – ARTÍCULO 58 / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES – ARTÍCULO 2.1 / LEY 62 DE 1993 / DECRETO 041 DE 1994 / DECRETO 262

DE 1994 / LEY 180 DE 1995 / DECRETO 132 DE 1995 / DECRETO 1091 DE 1995 / DECRETO 1791 DE 2000 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 4433 DE 2004 – ARTÍCULO 23 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02575-01(5632-19)

Actor: JESÚS ANTONIO MUÑOZ VILLALOBOS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL DE

COLOMBIA

Referencia: RÉGIMEN PRESTACIONAL DEL PERSONAL INCORPORADO

AUTOMÁTICAMENTE AL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL.

ASUNTO La Sala de la Subsección A del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de enero de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B1, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA2

El señor JESÚS ANTONIO MUÑOZ VILLALOBOS, actuando mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, en procura de obtener el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). Declarar la nulidad del Oficio S-2013-300239/ADSAL-GRUNO-22 de fecha 14 de octubre de 2013 expedido por el jefe del Grupo de Novedades de Nómina de la Policía Nacional, por el cual le negó el reconocimiento y pago de los factores salariales contemplados en el Decreto 1212 de 1990. (ii). Declarar la nulidad del Oficio S-2014-012572/ADSAL-GRUNO-22 de fecha 15 de enero de 2014 expedido por la jefe de Administración Salarial de la Policía

Nacional, que confirmó la negativa del reconocimiento y pago de los factores salariales dispuestos en el Decreto 1212 de 1990. (iii). Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar las 1 Magistrado Ponente: José Rodrigo Romero Romero 2 Folios 2-13 sumas correspondientes por concepto de prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar, bonificación por buena conducta desde 2009 hasta el 1 de septiembre de 2013, fecha de su retiro, tomando como base el salario devengado en el grado correspondiente por cada uno de los años en reclamación, de igual manera reconocer las cesantías retroactivas, sumas que deben ser indexadas conforme al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; y por consiguiente modificar la hoja de servicios a fin de realizar los reajustes correspondientes a la asignación de retiro otorgada al actor. (iii). Ordenar la ejecución de la sentencia que le ponga fin al proceso dentro de los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA. 1.2. Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i). El señor Jesús Antonio Muñoz Villalobos ingresó a la Policía Nacional como uniformado en los siguientes periodos: NOVEDAD RESOLUCIÓN INICIÓ TERMINÓ Agente OAP 1-777 de 27-juli-89 31-ene-90 alumno septiembre 21 de 1989 Agente R. 000541 de enero 18 01-feb-90 28-dic-90 de 1990 Suboficial R. 013754 de diciembre 29-dic-93 31-may-94

23 de 1993 Nivel R. 3969 de junio 1 de 01-jun-94 01-jun-13 Ejecutivo 1994 Alta R. 01916 de mayo 22 de 01-jun-13 01-sep-13 2013 (ii). En la actualidad se encuentra en uso de buen retiro y goza de asignación de retiro en el grado de subcomisario. (iii). El 20 de septiembre de 2013, el demandante solicitó a la NaciónMinisterio de Defensa NacionalPolicía Nacional el reconocimiento y pago de los factores salariales contemplados en el Decreto 1212 de 1990, dentro de los cuales se encuentran: subsidio familiar, prima de actividad, prima de antigüedad bonificación por buena conducta, retroactivo de cesantías. (iv). El 14 de octubre mediante Oficio No. S-2013-300239/ADSAL-GRUNO-22 la entidad demandada negó la petición del reconocimiento y pago de los factores salariales contemplados en el Decreto 1212 de 1990. (v). El 23 de diciembre de 2013 el señor Muñoz Villalobos presentó recurso de reposición en contra del anterior oficio, el cual fue confirmado mediante Oficio No.

S-2014-012572/ADSAL-GRUNO-22 del 15 de enero de 2014. 1.3. Normas violadas y concepto de violación.

Como normas violadas se invocan las siguientes: De orden legal: artículo 2 de la Ley 4 de 1992; parágrafo del artículo 7 de la Ley 180 de 1995; artículo 82 de la Ley 132 de 1995; artículos 138, 149, 136 a 139, 159

y ss del CPACA. Al desarrollar el concepto de violación sostuvo que el gobierno Nacional es el competente para la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, que para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública deberá observar las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4 de 1992. Así mismo, señaló que se deben respetar los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como salarios y prestaciones sociales. Por lo tanto, adujo que el actor hizo parte de la Policía Nacional como suboficial y fue homologado antes de la entrada en vigencia del Decreto 1091 de 1995, por lo tanto y en virtud a lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 180 de 1995 y del artículo 82 del Decreto Ley 132 de 1995 tiene una situación jurídica protegida y por esta razón es beneficiario del régimen de asignaciones, salarial y prestacional contenido en el Decreto Ley 1212 de 1990.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 3 Fs. 80-102.

La NaciónMinisterio de Defensa NacionalPolicía Nacional se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y sostuvo que el demandante ingresó como agente y posteriormente se homologó a la carrera especial del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en el grado de subteniente, por lo que tuvo la oportunidad de revisar los beneficios de cada uno de los regímenes y que permitió su homologación. Así mismo, refirió que el actor de manera voluntaria se homologó a la carrera del nivel ejecutivo ante las garantías brindadas por el

gobierno Nacional, sin presentar objeción alguna. Por otro lado, manifestó que el demandante se homologó al régimen del nivel ejecutivo, atendiendo las garantías salariales previstas para dicho personal como figura en el certificado salarial, en donde el salario básico tuvo un incremento superior del 200%, pretendiendo crear una mixtura teniendo en cuenta en forma individual cada una de las prestaciones del grado de suboficial y nivel ejecutivo, dando origen a un tercer régimen prestacional dentro de la Policía Nacional. Resaltó que, con relación al régimen profesional del nivel ejecutivo, se traslada al intendente Jesús Antonio Muñoz Villalobos de manera voluntaria y libre de todo apremio, acogiéndose a lo dispuesto en el Decreto 1091 de 1995, en especial el aumento del salario básico, lo que permite establecer que al demandante no se le vulneraron derechos adquiridos, lo que se presentó fue la aplicación de un régimen de carrera especial de la Policía Nacional, teniendo en consideración la profesionalización del mismo. Finalmente, formuló las excepciones de: prescripción, caducidad de la acción y pago de lo no debido.

3. AUDIENCIA INICIAL4

En la audiencia inicial celebrada el 15 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, realizó el saneamiento del proceso y fijó el litigio de la siguiente manera: “(i) ¿cuál es el régimen salarial y prestacional aplicable a los suboficiales que ingresaron al nivel ejecutivo de la Policía Nacional en 1994 y si, en concreto, tiene derecho a que se le reconozcan y paguen los factores salariales y prestacionales 4 Folios 375 a 379

previstos en el Decreto 1212 de 1990? (ii) ¿si el actor desde su ingreso al nivel ejecutivo hasta la fecha de su retiro del servicio tiene derecho al reconocimiento y pago de las primas de actividad y antigüedad, de la bonificación por buena conducta, del subsidio familiar en un 39%, del auxilio de cesantías en forma retroactiva y a perjuicios morales?” (texto de su original)

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA5

Mediante sentencia de 12 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: (i). Sostuvo que a los agentes y suboficiales de la Policía Nacional que cumplieran con ciertos requisitos, se les brindó la posibilidad de trasladarse al nivel ejecutivo y, por ende, acogerse al régimen salarial y prestacional previsto para el mismo, lo que demuestra que el ingreso al nivel ejecutivo era eminentemente voluntario, puesto que se requería presentar solicitud al respecto, de tal manera que el agente o suboficial que optaba por trasladarse al nivel ejecutivo, decidió acogerse a las disposiciones que establecen los salarios y prestaciones previstas para el personal que compone esta parte de la estructura de la Policía Nacional. Así mismo, señaló que las normas en las que se establece la forma y condiciones de la homologación de agentes y suboficiales en servicio activo al nivel ejecutivo de la Policía Nacional establecieron que el personal trasladado no puede ser desmejorado, ni discriminado en su situación laboral. (ii). Previo el análisis de los Decretos 1213 de 1990 y 1091 de 1995, sostuvo que

para ingresar al nivel ejecutivo el personal debe presentar solicitud y acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas correspondientes, de lo que se colige que el ingreso (homologación) es absolutamente voluntario. (iii). Este personal puede ascender dentro de la estructura de la institución lo que implica un cambio en el régimen salarial y prestacionalprevisto en el Decreto 1091 de 1995-. En el caso concreto, el actor obtuvo un aumento significativo de su remuneración y prestaciones distintas a las que recibía cuando estaba cobijado por las disposiciones que regían para los agentes y suboficialesDecretos 1213 y 1212 de 1990. 5 Folios 160-167 (iv). Adujo que, si bien el traslado de los agentes y suboficiales en servicio activo al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no puede desmejorar su situación, ésta garantía no significa que pueda desconocerse el principio de inescendibilidad normativa, es decir, no es procedente aplicar simultáneamente las normas que regulan el salario y prestaciones de dos niveles distintos de la Policía Nacional, dotados de régimen propio y especial, tomando solamente lo favorable de cada uno. (v). Concluyó que es claro que, aunque en el Decreto 1091 de 1995, norma aplicable al accionante no están establecidos los mismos beneficios que contempla el Decreto 1213 de 1990 y que algunos están previstos en términos distintos, esto obedece a que cada norma regula personal de escalas o niveles distintos. En el nivel ejecutivo se reconoce una mayor asignación básica y otros beneficios no previstos para los agentes y suboficiales.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN6.

El señor JESÚS ANTONIO MUÑOZ VILLALOBOS, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia de 12 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, con base en los siguientes argumentos: (i). Precisó que los actos administrativos demandados incurren en falsa motivación ya que existe una discordancia entre las razones de hecho y de derecho, toda vez que la razón fundante para negar el reconocimiento y pago de los haberes dejados de percibir por haberse homologado al nivel ejecutivo omitió la aplicación de la Ley 4 de 1992, y desconoció los derechos adquiridos, los cuales deben ser garantizados plenamente por el Estado, según lo establece la misma norma en su artículo 2º. (ii). Reiteró que prestó sus servicios a la Policía Nacional como suboficial y fue homologado antes de la entrada en vigencia del Decreto 1091 de 1995, en virtud de ello y según lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 180 de 1995 y el artículo 82 del Decreto Ley 132 de 1995, el demandante tiene una situación jurídica protegida, y por esta razón es beneficiario del régimen de asignaciones tanto salarial como prestacional contenido en el Decreto Ley 1212 de 1990. 6 Folios 177-178. (iii). Por otro lado, afirmó que la entidad demandada debió esperar una solicitud del demandante para realizar la inclusión al nivel ejecutivo, por lo que el silencio de este frente a dicha homologación no incide en nada, en su aceptación.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

La parte demandante7 reiteró lo argumentos expuestos en el recurso de apelación. La entidad demandada8 guardó silencio.

7. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público9 no rindió concepto en esta instancia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, con base en el artículo 32810 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, el demandante es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo 7 Fs. 201-202. 8 Según informe secretarial a f. 204. 9 Ibidem. 10 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por el apelante.

2. Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el demandante, le corresponde a la Sala determinar ¿si el señor Jesús Antonio Muñoz Villalobos tiene derecho a la inclusión de las primas de actividad, antigüedad, subsidio familiar, distinción por buena conducta y demás haberes previstos en los Decretos 1212 y 1213 de 1990 que dejó de percibir al momento de su homologación al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional ocurrido el 1 de junio de 1994, y si como consecuencia de ello procede la modificación de la Hoja de Servicios? Para resolver la cuestión, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) Panorama normativo sobre el régimen prestacional del personal homologado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional; (ii) el principio de inescindibilidad de la norma; (iii) el principio de progresividad y prohibición de regresividad y (iv) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. Desarrollo normativo sobre el régimen prestacional del personal homologado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional.

Esta Subsección11 ha indicado que el Gobierno Nacional en atención a lo regulado en la Ley 62 de 1993, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la

República, profirió los Decretos 41 de 199412, «por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones», y 262 de 1994, «por el cual se modifican las normas de 11 Ver entre otros: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de agosto de 2018, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 25000 23 42 000 2014 02312 01 (3814–2016); (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de mayo de 2017, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación: 25000 23 42 000 2013 06637 01; (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 31 de octubre de 2019, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación: 760012331000201200489 01 (3828-2018). 12 El cual fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado Nivel, por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella. carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional y se dictan otras

disposiciones», el cual en su artículo 8, indicó:

«RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO.

Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional». Por el artículo 1° de la Ley 180 del 13 de enero de 199513, se modificó el artículo 6.° de la Ley 62 de 1993, y se estableció el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha Institución. A través de esta Ley, el Congreso de la República reorganizó la institución de la Policía Nacional, incluyendo, como nuevo personal que la conformaría, el del nivel ejecutivo. Asimismo, el artículo 7° de la Ley 180 de 1995, concedió facultades extraordinarias al presidente de la República para regular, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del nivel ejecutivo; el cual indicó en el parágrafo lo siguiente: «La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo». Posteriormente, se expidió el Decreto 132 de 1995, «por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional», en el que se estableció: (i) la posibilidad de que los agentes y suboficiales en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo, (artículos 12 y 13); (ii) la sujeción del personal que

ingresara al referido nivel, al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional (artículo 15) y; (iii) determinó que el ingreso al nivel ejecutivo no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional (artículo 82). Igualmente, el artículo transitorio 1° del decreto en mención, establece: «El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que se encontraba incorporado a la Policía Nacional, en el momento en que se declaró inexequible parcialmente el Decreto 41 de 1994, quedará automáticamente incorporado a la carrera que regula el presente Decreto, en el mismo grado, con la misma antigüedad que ostentaba, sin que para ello sea necesario ningún otro requisito y 13 Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada Nivel Ejecutivo. sin que se produzca solución de continuidad en la prestación del servicio policial para todos los efectos legales» En desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se promulgó el Decreto 1091 de 1995, «por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional creado mediante el Decreto 132 de 1995»14-15 a través del cual se regularon los salarios y prestaciones del personal del Nivel Ejecutivo. Seguidamente, el artículo 10 del Decreto 1791 de 200016, «por el cual se modifican

las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional», estableció la posibilidad para los agentes de ingresar al Nivel Ejecutivo y, en el parágrafo íbidem se indicó que: «El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9º y 10º del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo». El aparte transcrito, fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-691 de 2003, providencia en la que se resaltó que: (i) el traslado de agentes y suboficiales al nivel ejecutivo era voluntario; (ii) la sujeción a un régimen especial con el cambio de nivel era completamente válido y; (iii) en todo caso, las normas contenidas en la Ley 180 de 1995 y concordantes, impedían el desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales de quienes venían ya vinculados con la Policía y procedían a optar por el traslado al nivel ejecutivo. En efecto, textualmente, determinó: 14 En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que indica: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la Fuerza Pública.”. 15 En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco No. 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269

de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el Ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La Corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional. … Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollarlo mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de salarios, No. 4ª. de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995.” 16 Esta norma fue declarada inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003. «[…] La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer situaciones

ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando cumplan los requisitos exigidos por la institución. Así mismo, del contenido del parágrafo no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus honores o pensiones como equivocadamente lo sugiere el demandante. Por lo demás, el Decreto 1791 de 2000 establece que para el ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional debe mediar la solicitud del interesado, lo cual deja en manos del aspirante la decisión de postular o no su nombre para el cambio jerárquico dentro de la institución. Pero si por alguna razón el aspirante no es favorecido con el ingreso, permanecerá en el nivel en el que se encontraba y conservará el régimen salarial y prestacional previsto para esa categoría. Tal circunstancia implica entonces el respeto de sus derechos, honores y pensiones y lo deja en libertad de quedarse, si lo considera más favorable de acuerdo con sus intereses, en el nivel en el que se encuentre». Adicionalmente, en dos oportunidades el Consejo de Estado, en sede de control abstracto de legalidad, se pronunció sobre la protección a que hace referencia el parágrafo del artículo 7.º de la Ley 180 de 1995 y el artículo 82 del Decreto 182 de 1995. Así, en la sentencia de 14 de febrero de 200717, proferida por la Sección Segunda, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el nivel ejecutivo por considerar que esta

materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el presidente de la República, sino por el legislador a través de una ley marco. Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda de 12 de abril de 201218, se pronunció sobre la legalidad del parágrafo 2.º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, declaró la nulidad de la disposición demandada, además precisó que uno de los cargos en que se fundó la demanda consistió en afirmar que con dicha norma se vulneraron los derechos de los agentes y suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo al haber incrementado el tiempo requerido para acceder a la asignación de retiro (en comparación con los Decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente). 17 Radicado 11001-03-25-000-2004-00109-01 (1204-2004). Actor: FERNEY ENRIQUE CAMACHO GONZÁLEZ, Demandado: Gobierno Nacional. 18 Expediente núm. 2007-00049-00 (1074-2007) Lo anterior, de acuerdo con el mandato de no regresividad y con la protección de derechos adquiridos19 y el literal a) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992. 3.2. El principio de inescindibilidad de la norma En las citadas providencias se determinó que según el Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, «escindir» significa «cortar, dividir, separar». Así mismo, la palabra inescindibilidad se forma con el prefijo «in» y el sufijo «bilidad»,

que significa «algo que carece de la cualidad de ser escindido, es decir, refiere a lo que no puede ser cortado, separado o dividido». El aludido principio en materia laboral se encuentra establecido en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo lo siguiente: «NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad» (Se subraya) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado20 expresó que este principio consiste en entender que las normas jurídicas bajo las cuales debe regirse un asunto concreto deben ser aplicadas en su integridad, es decir, no pueden ser divididas para resolver con parte de ellas y parte de otras el caso de que se trate. A su vez, esta Sección21 en reiterada jurisprudencia ha indicado que la inescindibilidad se estructura con fundamento en el principio de favorabilidad, según el cual, no es viable desmembrar las normas legales, de manera que quien resulte beneficiario de un régimen debe aplicársele en su integridad y no parcialmente tomando partes de uno y otro ordenamiento. Textualmente, manifestó: 19 Artículos 48 y 58 Constitucionales. 20 Ver entre otros: i) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto