CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-02695-01(0999-16)-2019

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación / PENSIÓN POR APORTES En criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional,

departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 INCISO 3 / LEY 71 DE 1988 / DECRETO 2709 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02695-01(0999-16)

Actor: MARIO GARZÓN GUEVARA

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

(COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión de jubilación por aportes conforme a la Ley 71 de 1988; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte accionada (ff. 248 a 251) y el demandante (ff. 252 a 256) contra la sentencia de 11 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 221 a 237).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 63 a 100 y 122). El señor Mario Garzón Guevara, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al

artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad del «[…] el acto ficto presunto negativo de Colpensiones, respecto del Recurso de Reposición y en subsidio Apelación radicado ante dicha entidad el 28 de Febrero de 2014, en el cual se solicito la reliquidación de la Pensión de Jubilación por Aportes, a partir del 25 de Octubre de 2012, teniendo en cuenta los parámetros y condiciones del Régimen de Transición establecido en el articulo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo señalado en la Ley 71 de 1988, aplicando una tasa de reemplazo equivalente al Setenta y Cinco por ciento (75%) del promedio de todas las asignaciones devengadas en el último año de servicio, junto con los Intereses Moratorios» (sic). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar y pagar «[…] la Pensión de Jubilación por Aportes a partir del 25 de Octubre de 2012, teniendo en cuenta los parámetros y condiciones del Régimen de Transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo señalado en la Ley 71 de 1988, aplicando una tasa de reemplazo equivalente al Setenta y Cinco por ciento (75%) del promedio 2

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016)

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones de todas las asignaciones devengadas en el último año de servicio» (sic), cuyas mesadas deberán ser indexadas; y cancelar intereses moratorios de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; por último, condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. Posteriormente, el actor reformó la demanda en el sentido de que a través de Resolución GNR 266451 de 23 de julio de 2014 obtuvo respuesta a los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución GNR 38855 de 12 de febrero de 2014, lo que fue admitido por el Tribunal de instancia en auto de 13 de marzo de 2015 (ff. 156 a 158). 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que Colpensiones le reconoció pensión de jubilación con Resolución GNR 38855 de 12 de febrero de 2014, pero con fundamento en las normas contenidas en la Ley 100 de 1993, pese a ser beneficiario del régimen de transición de esta (al tener más de 40 años de edad al 1° de abril de 1994, pues nació el 8 de diciembre de 1951). Que interpuso «[…] Recurso de Reposición y en subsidio Apelación contra la Resolución inicial ante Colpensiones el día 28 de Febrero de 2014 con colilla de radicación 2014_1696276, solicitando la reliquidación de la Pensión de Jubilación por Aportes teniendo en cuenta los parámetros y condiciones del Régimen de

Transición establecido en el articulo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo señalado en la Ley 71 de 1988, aplicando una tasa de reemplazo equivalente al Setenta y Cinco por ciento (75%) del promedio de las asignaciones devengadas en el último año de servicio, junto con los Intereses Moratorios» (sic). Dice que, mediante Resolución GNR 266451 de 23 de julio de 2014, se le reliquidó su pensión de jubilación de conformidad con la Ley 71 de 1988, sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 48, 49, 53, 58 y 150 de la Constitución Política, 22 de la Ley 71 de 1988; 36 y 141 de la Ley 100 de 1994; 8 del Decreto 2709 de 1994; y el Decreto 1160 de 1989. Arguye que «[…] COLPENSIONES no atina en su apreciación de sólo estudiar la prestación [del actor] conforme con la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 del 2003, dejando de lado el estudio de la misma en relación con el Régimen de Transición, sin ni siquiera detenerse a verificar si mi representado cumplía con el lleno de los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de conformidad con la Ley 71 de 1988». Que «[…] las Altas Corporaciones Judiciales han reiterado que el derecho a la

pensión no es una dádiva, sino que es el reflejo de la larga vida laboral – en muchos casos - de los trabajadores. Es por lo mismo que adicionalmente se ha 3

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones insistido en que el monto de la pensión debe ascender y ser el reflejo de lo realmente aportado y/o cotizado por el asegurado, de manera tal que la prestación sea reconocida no sólo acorde a Derecho sino a la Realidad».

Por otra parte, afirma que «[…] tiene derecho al reconocimiento y pago de los Intereses Moratorios solicitados en las pretensiones de la presente demanda, generados por la demora injustificada en la reliquidación de la Pensión teniendo en cuenta el Régimen de Transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con lo señalado en la Ley 71 de 1988, a partir del 25 de Octubre de 2012 hasta el momento en que se ingrese efectivamente el correspondiente reajuste de la pensión a la nómina de pensionados de Colpensiones; así mismo solicito el reconocimiento y pago de los Intereses Moratorios generados por la demora injustificada en el reconocimiento Retroactivo la Pensión de Vejez reconocida con la Ley 797 de 2003, esto es, sobre las mesadas pensionales completas dejadas de cancelar entre el 01 de Noviembre de 2012 y el mes de Febrero de 2014, suma pagada en el mes de Marzo de 2014, tal y como en la Resolución No. GNR 38855 del 12 de Febrero de

2014, toda vez que para sancionar o reconocer la mora en el pago de dichas mesadas, la Honorable Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral en múltiples ocasiones ha tenido oportunidad de precisar que el derecho a percibir los intereses en caso de mora en el pago de mesadas pensiónales [sic], consagrado en el citado artículo 141 de la Ley 100 de 1993, no está sujeto a condiciones o requisitos distintos al incumplimiento de la respectiva obligación pensional, la cual surge cuando se consolida el derecho prestacional por reunirse los requisitos establecidos en la ley» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 128 a 135 y 166 a 168). La entidad demandada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan. Aduce que el ingreso base de liquidación debe calcularse bajo los parámetros establecidos en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 1.6 La providencia apelada (ff. 221 a 237). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), en sentencia de 11 de junio de 2015, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que, de conformidad con el criterio del Consejo de Estado fijado en fallo de 4 de agosto de 2010, las personas beneficiarias de los regímenes de transición de la Ley 100 de 1993 y pensionales de las Leyes 33 de 1985 y 71

de 1988, se les liquida su pensión de jubilación con el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Asimismo, ordenó los descuentos sobre los nuevos factores a incluir. 1.7 Los recursos de apelación: 4

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones 1.7.1 Entidad demandada (ff. 248 a 251). Inconforme con la anterior sentencia, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que al accionante le es aplicable, para efectos del ingreso base de liquidación, la regla prevista en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de aquella, puesto que el régimen de transición solo conservó los requisitos y el monto pensionales bajo la normativa anterior, de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. Por último, pide revocar la condena en costas. 1.7.2 Parte demandante (ff. 252 a 256). El actor, a través de apoderado, formula recurso de apelación (parcial), en cuanto al pago de intereses moratorios en los términos de los artículos 141 de la Ley 100 de 1993 y 177 del Código Contencioso Administrativo, desde el 25 de octubre de 2012, en relación con la reliquidación pensional, y a partir del 1° de noviembre de 2012, respecto del reconocimiento

pensional tardío, para lo cual cita jurisprudencia que considera aplicable sobre el tema.

II. TRÁMITE PROCESAL.

Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 4 de febrero de 2016 (ff. 285 a 287) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 13 de febrero siguiente (f. 291), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 16 de octubre de 2018 (f. 303), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Colpensiones (ff. 311 a 314). Esta entidad, a través de apoderada, reitera lo dicho en su escrito de alzada y pide se dé aplicación al precedente actual de la Corte Constitucional respecto de la liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 2.1.2 Parte demandante (ff. 308 a 310). El actor, a través de apoderada, reitera los planteamientos expuestos en sus escritos de demanda y solicita aplicar la sentencia de 4 de agosto de 2010 de esta sección.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si al demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, 5

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen previsto en la Ley 71 de 1988, o al contrario, para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo asevera la demandada; y (ii) establecer si hay lugar a ordenar el pago de intereses moratorios en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, ante el reconocimiento tardío de la pensión de jubilación y la errónea reliquidación. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.

Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a

personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional1 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19932, tal como se 1 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013.

2 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 6

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo

que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250

semanas como mínimo.” 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 7

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01

(4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión

de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que

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Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mario Garzón Guevara contra Colpensiones estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo

en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas3.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.

De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor

aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o 3 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9

Expediente: 25000-23-42-000-2014-02695-01 (0999-2016) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Mario Garzón Guevara contra Colpensiones (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los

servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 71 de 1988, que en relación con el asunto objeto de examen, en su artículo 7º, dispone: A partir de la vigencia de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,