CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-03090-01(2682-17)

EXCEPCIÓN DE INDEBIDO AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INVOCADO. “[…] la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declarar no probada la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por la entidad demandada, teniendo en cuenta que del análisis de las pretensiones de la solicitud de conciliación y de la presente demanda es claro que existe congruencia en el objeto y la causa de los pedimentos, aquellos relacionados con el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad, de allí que es improcedente declarar probada la aludida excepción. […] la caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos; es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas. […] la Sala estima que no le asiste razón al apoderado judicial de la entidad demandada al considerar que en el sub examine se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad; toda vez que, los actos administrativos demandados en el presente asunto constituyen los actos definitivos que resolvieron la situación jurídica de la accionante en relación con la liquidación de sus cesantías definitivas y el régimen aplicable; de allí que, el término de

caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación de la decisión que culminó la actuación administrativa, esto es, desde la notificación personal de la Resolución 3028 de 27 de noviembre de 2013 (surtida el 20 de enero de 2014). […] El 15 de mayo de 2014, la accionante radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 144 Judicial II Para Asuntos Administrativos; de modo que, partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad, cuando ya habían transcurrido 3 meses y 25 días. La citada diligencia fue declarada fallida el 15 de julio de 2014, razón por la que los términos se reanudaron desde el 16 y hasta el 22 de julio de la misma anualidad. En ese orden ideas y como la parte demandante radicó la demanda el 22 de julio de 2014, es claro que se encuentra dentro el término previsto en la norma, de conformidad con el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA. […]”

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03090-01(2682-17)

Actor: MARÍA CRISTINA DEL PILAR CAMARGO ROJAS

Demandado: BOGOTÁ D.C - INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU

Referencia: APELACIÓN AUTO – INDEBIDO AGOTAMIENTO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDADLEY 1437 DE 2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 26 de abril de 20171, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probadas las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y caducidad del medio de control invocado.

I. ANTECEDENTES La señora María Cristina Camargo Rojas, actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), en la cual solicitó la anulación de las Resoluciones 2392 de 10 de septiembre y 3028 de 27 de noviembre de 2013, expedidas por la entidad demandada, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, que negaron el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías bajo el régimen de retroactividad, desde el 3 de septiembre de 1983 hasta el 9 de febrero de 2011.

Como restablecimiento del derecho, exigió que se condene a la entidad accionada a reconocer y pagar el auxilio de cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto proferido en audiencia inicial celebrada el 26 de abril de 2017, declaró no probadas la

excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, al considerar que las pretensiones expuestas en la solicitud de conciliación y de la demanda del epígrafe guardan similitud entre una y otra, de allí que a juicio de esa Corporación no prospera tal excepción. 1 Folios 380-382 En relación con la excepción de caducidad del medio de control, el Tribunal indicó que: “(…) si el actor creyó lesionado su derecho mediante el acto administrativo contenido en el formulario de autorización del pago de cesantías definitivas, bien podía agotar como lo hizo la vía gubernativa respecto del mismo y acudir ante esta jurisdicción para reclamar el restablecimiento del mismo (…)”. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto de 26 de abril de 2017, al considerar que no existe identidad de objeto entre la solicitud de conciliación y la demanda de la referencia. En relación con la excepción de caducidad, la parte recurrente adujo que “(…) la funcionaria tuvo la oportunidad de haber manifestado esa inconformidad en muchas ocasiones en el periodo comprendido entre el 2002 y el 2005 cuando se hizo la modificación de su salario (…)”.

II. CONSIDERACIONES II.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6º) y 244

(numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación

interpuesto por el apoderado de la parte demandada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 26 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probadas las excepciones de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y caducidad del medio de control invocado. 2.3Caso concreto 2.3.1 De la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad La Sala advierte que, en relación con la identidad entre las súplicas de la conciliación extrajudicial y la demanda del epígrafe para determinar si se presenta un indebido agotamiento del requisito de procedibilidad, esta Corporación ha expresado que “entre la solicitud de conciliación extrajudicial y la demanda no necesariamente debe existir plena coincidencia en los textos, en cuanto resulta suficiente que la demanda y la petición de conciliación sean congruentes en el “objeto” del asunto, para entender cumplido el requisito en estudio»2. Ahora bien, este Despacho advierte que, mediante escrito de 15 de mayo de 2014, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 144 Judicial II para Asuntos Administrativos, con fundamentos en las siguientes pretensiones: “(…)PRIMERA: Que la entidad convocada reconozca y pague a mi mandante el valor real total que por concepto de la prestación social denominada AUXILIO DE CESANTIAS" DEFINITIVAS QUE BAJO EL RÉGIMEN RETROACTIVO consolidó la actora por todo el tiempo que estuvo vinculada a la entidad, esto es,

del 02 de septiembre de 1983 al 09 de febrero de 2011, consagrada en los artículos 17 de la Ley 6º de 1945 y 1º del Decreto 2567 de 1946, prestación que se debe liquidar con el último salario devengado, a razón de un mes de sueldo por cada año de servicios, del cual se deberán descontar los anticipos recibidos, teniendo en cuenta que las cesantías retroactivas se caracterizan porque se liquidan al término de la relación laboral. SEGUNDA. Que como consecuencia de la omisión en el pago de la cesantía que realmente ahorró y consolidó la actora por todo el tiempo que estuvo vinculada y subordinada a la entidad, el IDU le reconozca y pague la indemnización o sanción moratoria derivada de la omisión en el pago oportuno de las mismas, equivalente a un día de salario por cada día de retardo hasta cuando se haga efectivo el desembolso, como lo dispone el artículo 2° de la Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006 y demás incrementos legales que correspondan, teniendo en cuenta que el IDU el 1º de septiembre de 2002 le creó en su contra un pasivo, saldo en rojo al que denominó deuda que le imputó a mi representada ilegalmente y se fue abonando a motu propio, sin su consentimiento, con el producto de la cesantía que María Cristina consolidó año a año, desde el 1° de septiembre de 2002 hasta el 30 de junio de 2005, fecha última en que terminó de pagarle al IDU tal deuda, como lo reitera la Institución a través de sus escritos. Debo aclarar que el monto de las

cesantías sobre las cuales el IDU le constituyó el pasivo, mi poderdante, cuando se enteró del hecho, las reclamó como anticipo para pagar las matrículas y universidad de sus hijos, inicialmente con oficio No. 046577 del 25 de mayo de 2007, luego con oficio 099883 del 26 de octubre de 2007 que se adjuntan con los hechos, fecha primera a partir de la cual el IDU deberá reconocer la sanción moratoria antes enunciada (…) TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, la entidad accionada reconozca y pague a mi mandante, sobre las sumas que resulte adeudar, todos los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo ordena la ley, con el reconocimiento de intereses moratorios. (…)”.3 2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, auto de 3 de diciembre de 2015, expediente 13001-23-33-000-2012-00043-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Entre otros pronunciamientos también se puede consultar: sección primera, auto de 29 de noviembre de 2018, expediente 25000-23-41-000-2015-00817-01, M.P. Oswaldo Giraldo López; sección quinta, auto de 27 de noviembre de 2014, radicación 11001-03-15-000-2014-02263-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 3 Asimismo, con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la señora María Cristina del Pilar, pretende que: “(…) PRIMERA: Se declare NULA La Resolución número 2392 del 10 de

Septiembre de 2013 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición", expedida por la Subdirectora Técnica de Recursos Humanos del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU), que negó la reliquidación, el reconocimiento y pago del valor real que por concepto de la prestación social denominada "Auxilio de Cesantía definitiva" bajo el régimen retroactivo y con carácter retroactivo consolidó María Cristina del Pilar Camargo Rojas, por todo el tiempo que estuvo vinculada a la entidad, esto es, del 02 de septiembre de 1983 hasta el 09 de Febrero de 2011, fecha en la cual presentó renuncia de su cargo, con aceptación a partir del día siguiente según Resolución 546 del 10 de Febrero de 2011. SEGUNDA: Se declare NULA La Resolución número 3028 del 27 de Noviembre de 2013 "Por la cual se resuelve un recurso de apelación", expedida por el Director Técnico Administrativo y Financiero del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU), que negó la reliquidación, el reconocimiento y pago del valor real que por concepto de la prestación social denominada "Auxilio de Cesantía definitiva bajo el régimen retroactivo y con carácter retroactivo consolidó María Cristina del Pilar Camargo Rojas, por todo el tiempo que estuvo vinculada a la entidad, esto es, del 02 de septiembre de 1983 hasta el 09 de Febrero de 2011, fecha en la cual presentó renuncia de su cargo, con aceptación a partir del día siguiente según Resolución 546 del 10 de Febrero de 2011., acto administrativo que confirmó la decisión contenida en la Resolución 2392 del 10 de septiembre de 2013 TERCERA: Que como

consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad de los Actos Administrativos demandados y a título de Restablecimiento del Derecho, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) deberá reconocer y pagar a mi mandante todas las sumas de dinero que por concepto de la prestación social denominada "Auxilio de Cesantía definitiva", bajo el régimen retroactivo, consolidó la actora durante todo el tiempo que estuvo vinculada a la entidad, esto es, desde el 2 de septiembre de 1983 hasta 09 de febrero de 2011, fecha en la cual presentó renuncia de su cargo, con todos los incrementos legales a que haya lugar. CUARTA: Que como consecuencia de anteriores declaraciones de nulidad de los Actos Administrativos demandados y a título de Restablecimiento del Derecho, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (IDU) deberá reconocer y pagar a mi mandante las sumas de dinero detalladas en el acápite correspondiente en la competencia y razonamiento de la cuantía, de conformidad con lo dispuesto en la ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006 y demás incrementos LEGALES que correspondan, por concepto de la prestación social denominada auxilio de cesantía definitiva consolidada bajo el régimen retroactivo, (…)”. Precisado lo anterior, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al declarar no probada la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por la entidad demandada, teniendo en cuenta que del análisis de las pretensiones de la solicitud de conciliación y de la presente demanda es claro que existe congruencia en el objeto y la causa de los pedimentos,

aquellos relacionados con el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad, de allí que es improcedente declarar probada la aludida excepción. 2.3.2. De la excepción de caducidad En relación con el fenómeno jurídico de la caducidad, esta Sección ha precisado que: "(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano (…)"4. En efecto, la caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos; es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas5. Ahora bien, en aras de determinar si en el sub judice se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado, la Sala hará algunas precisiones: El 25 de junio de 2013, el FONCEP expidió el formulario de autorización de pago de cesantías definitivas, liquidadas por la suma de $ 234.959. Acto administrativo

notificado personalmente el mismo día de su expedición.6 Inconforme con lo anterior, el 10 de julio de 2013, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el acto administrativo que liquidó sus cesantías definitivas7. Por medio de Resoluciones 2392 y 3028 de 10 de septiembre y 27 de noviembre de 2013, la entidad accionada, en primera y segunda instancia, confirmó la decisión adoptada en el formato de autorización de pago de cesantías definitivas. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, sentencia de 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01. 5 Ver sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. sección segunda. Subsección B. Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación número: 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09). 6 Folios 38-42 7 Folios 88-95 Actos administrativos que fueron notificados personalmente a la parte actora el 2 de octubre de 2013 y 20 de enero de 2014, respectivamente8. Con escrito de 15 de mayo de 2014, la parte demandante solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 144 Judicial II Para Asuntos Administrativos, la cual declaró fallida el 15 de julio de 20149, por no existir ánimo conciliatorio. El 22 de julio de 2014, la señora María Cristina Camargo Rojas, actuando a través

de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), en la que solicitó la anulación de las Resoluciones 2392 y 3028 de 10 de septiembre y 27 de noviembre de 2013, expedidas por la entidad demandada, Precisado lo anterior, la Sala estima que no le asiste razón al apoderado judicial de la entidad demandada al considerar que en el sub examine se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad; toda vez que, los actos administrativos demandados en el presente asunto constituyen los actos definitivos que resolvieron la situación jurídica de la accionante en relación con la liquidación de sus cesantías definitivas y el régimen aplicable; de allí que, el término de caducidad debe contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación de la decisión que culminó la actuación administrativa, esto es, desde la notificación personal de la Resolución 3028 de 27 de noviembre de 2013 (surtida el 20 de enero de 2014). En efecto y, en aras de contabilizar el término de caducidad, se tiene que la Resolución 3028 de 27 de noviembre de 2013, fue notificada a la parte demandante el 20 de enero de 2014. El 15 de mayo de 2014, la accionante radicó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 144 Judicial II Para Asuntos Administrativos; de modo que, partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad, cuando ya habían transcurrido 3 meses y 25 días. La citada diligencia fue declarada fallida el 15 de julio de 2014, razón por la que los términos

se reanudaron desde el 16 y hasta el 22 de julio de la misma anualidad. En ese orden ideas y como la parte demandante radicó la demanda el 22 de julio de 2014, es claro que se encuentra dentro el término previsto en la norma, de conformidad con el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA. 8 Folios 96-105 9 Folios 201 y 202 Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 26 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probadas las excepciones de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y caducidad del medio de control invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Confirmar el auto de 26 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ