CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-03742-01(3403-15)-2017

PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios La pensión de jubilación gracia es una prestación especial que se otorgó en virtud de la Ley 114 de 1913 a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos previstos en el artículo 4º por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. A su vez, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la Ley 114 de 1913, extendieron esta prerrogativa a otros empleos docentes e hicieron posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de mayo de 2012, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, rad: 2140-11.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 - ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933

PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento. No requiere de aportes / PENSIÓN GRACIA – Liquidación. Se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional, se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. Las pensiones especiales se regulan por las normas aplicables a ellas y en el caso de la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, en el artículo 2º, señaló que se liquida con la mitad del

sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que hubiese variado, se tenía en cuenta su promedio. (…). En ese orden, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que señaló el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o nuevos factores devengados.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1743 DE 1966 – ARTÍCULO 5

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL – Requisitos de aplicación Esta Corporación, sostuvo que la aplicación del principio de la favorabilidad en materia laboral, se presenta cuando existe un conflicto entre dos normas vigentes o cuando existe una sola que admite varias interpretaciones, el cual debe emplearse con el respeto al principio de inescindibilidad de la ley, en el sentido que la norma favorable deberá aplicarse en su integridad. Finalmente, determinó que para que opere el principio de favorabilidad deben darse los siguientes requisitos: 1. Frente a una situación de carácter laboral, existen dos normas vigentes susceptibles de aplicarse al caso concreto, es decir que regulen la misma situación fáctica. 2. Que el juez tenga duda sobre cuál de ellas debe aplicar. 3.

Que la norma que escoja, se aplique en su totalidad, o sea, que no puede interpretarse parcialmente, sino de forma íntegra, como un todo, esto es, como un cuerpo normativo. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, rad: 0633-14.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 53

EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD – Procedencia Esta Corporación ha señalado que la excepción de ilegalidad procede de oficio o a petición de parte, únicamente dentro del proceso judicial, en los eventos en que el juez considere que un acto administrativo resulta lesivo del ordenamiento jurídico superior o la Ley, sin que sea posible su aplicación por autoridades administrativas. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 9 de marzo de 2017, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, rad: 20891.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 148

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03742-01(3403-15)

Actor: LUIS FELIPE MORENO PARDO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Ley 1437 de 2011

Sentencia O-115-2017

I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES El señor Luis Felipe Moreno Pardo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Pretensiones1 «[…] PRIMERA: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Respuesta de fecha 25 de febrero de 2014, notificada por correo certificado el día 04 de marzo del mismo año, suscrita por el Subdirector de Nómina de pensionados de la UGPP, Dr. Daniel Barrera Blanco, mediante la cual negó al señor LUIS FELIPE MORENO PARDO, el reintegro de las diferencias pensionales derivados de los efectos económicos de la Resolución No. 24477 de agosto 30 de 2002, ocasionados de la disminución de la mesada pensional.

SEGUNDA: Consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la entidad de previsión demandada, restablezca y pague el valor de la pensión que venía devengando el señor LUIS FELIPE MORENO, hasta el

2011, derivado de la liquidación efectuada por la Resolución No. 24447 del 30 de agosto de 2002.

TERCERA: Condenar a la entidad demandada al pago de las diferencias pensionales adeudadas desde el mes de noviembre de 2011, lo mismo que los intereses corrientes y moratorios que se devengaran a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme al artículo 192 y numeral 4 del artículo 195 del CPACA.

CUARTA: Condenar a la parte demandada a que se dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en los artículos 189, 192, 194 y 195 del

CPACA.

QUINTA: Condenar a la parte demandada al pago de costas según lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A en armonía con los artículos 365, 366 del C.G.P. […]» Fundamentos fácticos2

1. Al demandante le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 5217 de 1993 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-, hoy sustituida por la UGPP, con efectos fiscales a partir del 23 de octubre de 1991. 1 Folios 40 y 41 2 Folios 41 a 43

2. Por Resolución 24477 del 30 de agosto de 2002 la entidad demandada reliquidó la pensión gracia del demandante por retiro del servicio docente, efectiva a partir del 1.º de enero de 2002.

3. Indicó que solicitó a la entidad demandada el ajuste del valor de la pensión gracia con el fin de obtener la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año de servicios inmediatamente anterior a la fecha de

adquisición del estatus pensional, petición que fue denegada a través de la Resolución 18090 del 9 de septiembre de 2004.

4. Señaló que por este motivo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 18090 de 2004, la cual correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, que a través sentencia 12 de agosto de 2009, declaró la nulidad de dicha resolución y ordenó la reliquidación de la pensión gracia con el equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

5. A través de la Resolución UGM 007963 del 13 de septiembre de 2011 la entidad demandada dio cumplimiento a la sentencia judicial. No obstante, consideró que fue desnaturalizada y extralimitada, toda vez que el fallo judicial no ordenó dejar sin efectos la Resolución 24477 de 2002, para lo cual, se requería consentimiento previo de su titular.

6. El 10 de febrero de 2014 elevó ante la UGPP la solicitud para que en virtud del principio de favorabilidad le fuera restablecido la reliquidación señalada en la Resolución 24477 del 30 de agosto de 2002, petición que fue denegada a través del acto administrativo demandado.

Decisiones relevantes en la audiencia inicial En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.3 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma,

de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) 4 3 Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. 4 Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo. (Ramírez Ramírez Jorge Octavio, Consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por En el presente caso a folio 108 y CD a folio 106, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] Sobre las excepciones denominadas: ausencia de vicios en los actos administrativos demandados e imposibilidad de intereses moratorios, se advirtió que se basan en argumentos que atacan el fondo del asunto, razón por la cual, la Sala las analizará y decidirá en la sentencia. Sobre la excepción de imposibilidad de condena en costas dijo que también será analizada por la Sala al momento de proferir sentencia, de acuerdo al

actuar procesal de las partes […]» Contra esta decisión no se presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) 5 A folio 108 y CD a folio 106 en la audiencia inicial el a quo fijó el litigio frente a los hechos, las pretensiones, y el problema jurídico, así: Problema jurídico fijado en el litigio «[…] En este proceso se debe determinar si el señor LUIS FELIPE MORENO PARDO, identificado con la cédula de ciudadanía nº 2.981.674 expedida en Cáqueza, tiene o no derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, reestablezca y pague el valor de su pensión gracia en el monto que resulta de la reliquidación efectuada mediante la Resolución n.º 24477 del 30 de agosto de 2002, a partir del año 2011, pese a que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, mediante sentencia de fecha 12 de agosto de 2009, ordenó liquidar y pagar la pensión gracia del demandante, en cuantía equivalente al 75% del promedio de salarios devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, esto es, del 23 de octubre de 1990 y al 23 de octubre de 1991, a partir del 23 de octubre de 1991, pero con efectos fiscales desde el 14 de octubre de 2000 por prescripción trienal […]»

III. SENTENCIA APELADA6

El a quo profirió sentencia de forma oral en la cual denegó las pretensiones de la

demanda, con base en los siguientes argumentos: Consideró que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a la Constitución Política y a la ley, toda vez que al denegar el restablecimiento de la Resolución 24477 de 30 de agosto de 2002 la entidad demandada sigue la orientación de la jurisprudencia, en virtud de la cual, la pensión gracia se liquidada en cuantía del 75% del promedio mensual de salarios devengados por el audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB.) 5 La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última. (Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB.) 6 Folios 109 a 110 y Cd a folio 106 que contiene la audiencia inicial donde se profirió fallo beneficiario durante el último año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionado y no con ocasión del retiro definitivo del servicio. Indicó que la consecuencia lógica de la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, que ordenó en debida forma la reliquidación de la pensión gracia del demandante, es la salida del ordenamiento jurídico de la Resolución 24477 de 30 de agosto de 2002 y de toda reliquidación que se hubiese realizado con anterioridad, toda vez que realizó una modificación tácita de la misma. Finalmente, señaló que no puede reclamarse el reconocimiento de la aplicación del derecho con base en el principio de favorabilidad, cuando no tiene una causa

legal, por lo cual, arguyó que tampoco era procedente la solicitud de consentimiento para su revocatoria.

IV. RECURSO DE APELACIÓN7

El apoderado de la demandante solicitó revocar la sentencia apelada. Para el efecto reiteró los argumentos de la demanda, en especial, que la Resolución 24477 del 30 de agosto de 2002 se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico, toda vez que no ha sido declarada nula por ninguna autoridad judicial y en esa medida produce plenos efectos jurídicos. Indicó que para que la Resolución 24477 del 30 de agosto de 2002 desapareciera del ordenamiento jurídico era necesario que la entidad demandada agotara el procedimiento de revocatoria directa con el respectivo consentimiento previo y así debatir su legalidad. Por tanto, no puede entenderse que la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá ordenó sacar del ordenamiento jurídico la Resolución 24477 de 2002 y en esa medida la entidad demandada se extralimitó al proferir la Resolución UGM 007963 del 13 de septiembre de 2011. Finalmente, manifestó que la mesada pensional ajustada a la fecha de adquisición del estatus, es menor a la que fue reliquidada a la fecha del retiro del servicio, sin que se pueda realizar un desmejoramiento de la prestación que ha sido reconocida, pues tal situación iría en contra del principio de favorabilidad.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante: No presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, tal como se observa a folio 152 del expediente.

Parte demandada8: Reiteró los argumentos expuestos en el proceso.

7 Folios 116 a 118 8 Folios 140 a 143

Concepto del Ministerio Público: La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por considerar que la Resolución UGM 007963 del 13 de septiembre de 2011 expedida por la entidad demandada como consecuencia de la orden judicial, es la que se encuentra vigente, en la medida que no pueden coexistir dos actos administrativos referidos a un mismo derecho.

En efecto, indicó que al expedir esta resolución, resulta apenas lógico que la anterior no puede subsistir, toda vez que es absurdo pretender que se combinen ambos actos administrativos para acceder a lo más conveniente de cada uno de ellos.

VI. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2. Problema jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿El demandante tiene derecho a que la UGPP restablezca los efectos jurídicos de la Resolución 24477 de 2002 y reliquide su pensión de jubilación gracia con los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, no obstante, haber sido expedida la Resolución UGM 007963 del 13 de septiembre de 2011, en cumplimiento de sentencia judicial, en la cual se ordenó la reliquidación de su pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del

derecho pensional? Al respecto la Subsección sostendrá la tesis negativa, como pasa a explicarse. 2.1.1 La pensión de jubilación gracia - La pensión de jubilación gracia es una prestación especial que se otorgó en virtud de la Ley 114 de 1913 a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos previstos en el artículo 4.º por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. 9 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. A su vez, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la Ley 114 de 1913, extendieron esta prerrogativa a otros empleos docentes e hicieron posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista10. - Esta pensión no se rige por las Leyes 33 y 62 de 1985, toda vez que no es una pensión ordinaria sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor de lo dispuesto en el artículo 1.º, inciso 2.º de la Ley 33 de 1985. «[…] No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que

trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones.[…]» Lógico es deducir, que las pensiones de un régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo de las leyes citadas, pues el mismo legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito. Así, tampoco puede atenderse a lo previsto en la Ley 62 de 1985 pues esta tan solo modificó el artículo 3.º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1° en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional, se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. - Las pensiones especiales se regulan por las normas aplicables a ellas y en el caso de la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, en el artículo 2.º, señaló que se liquida con la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que hubiese variado, se tenía en cuenta su promedio. Este monto y promedio se considera modificado por el Decreto 1743 de 1966, el cual en el artículo 5.º señaló: «[…] A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones

de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio 10 Ver entre otras la sentencia de la Sección Segunda - Subsección “B” de 31 de mayo de 2012, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Número interno: 2410-2011, Actor: Gloria Teresa Martínez Valencia y la sentencia de 12 de mayo de 2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Expediente: 2045-2009, Actor: Pedro Pablo Jiménez Moreno, en las cuales se hace referencia al desarrollo legislativo de la pensión gracia. mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público. […]» - Esta Corporación11 ha precisado que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios se refiere al año anterior a la adquisición o consolidación del derecho, pues ese es el momento a partir del cual empieza a devengarse, por su carácter especial admite su compatibilidad con el salario tratándose de docentes. En consecuencia, para gozar y percibir la pensión gracia, no es necesario el retiro definitivo del servicio. - En ese orden, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que señaló el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales

devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o nuevos factores devengados. 2.1.2.- Del principio de favorabilidad en materia laboral. La Constitución Política en su artículo 53, consagró el principio de favorabilidad en materia laboral, como la garantía que tiene el empleado de optar por la situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las normas. Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia T-545/0412 del 28 de mayo de 2004, definió el mencionado principio de la siguiente manera: «[…] en caso de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición jurídica contenida en una fuente formal del derecho (ley, acto administrativo, convención colectiva) debe preferirse aquella interpretación que mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo 53 de la Constitución. […]» Así mismo, procedió a definir la interpretación razonable, objetiva y determinó los criterios a tener en cuenta para su efectiva aplicación. Textualmente, señaló «[…] La Corte no niega que el recurso a la razonabilidad, por la imprecisión del término, parece no decir mucho sobre cuáles son las características de una interpretación admisible. Sobre el punto, la Corte adelantará algunos de los criterios que permiten identificar una interpretación como razonable y objetiva; estos criterios son: (i) la corrección de la fundamentación jurídica, (ii) la aplicación judicial o

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, número interno 0633-2014; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de julio de 2012, Consejero Ponente Gustavo Gómez Aranguren, número interno 2029-2010; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2012, Consejero Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, número interno 1837-2011 12 Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynett, expediente T-857487. administrativa reiterada, y (iii) la corrección y suficiencia de la argumentación. El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de una correcta fundamentación jurídica, es un desarrollo del artículo 53 de la Constitución, en la medida en que la duda debe surgir a partir de una divergencia interpretativa sobre las fuentes formales del derecho. Esto implica que las opciones hermenéuticas, por un lado deben encuadrar en el marco semántico de las disposiciones de las fuentes formales, y de otro, deben estar en consonancia con las disposiciones de la Constitución. Sólo serán admisibles como razonables, aquellas interpretaciones de las fuentes formales, que además de encuadrarse en el marco de las disposiciones normativas respectivas, también se correspondan con la interpretación autorizada de las normas constitucionales. El criterio de razonabilidad de la interpretación como producto de su

aplicación administrativa y judicial reiterada, es un desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en la medida en que garantiza uniformidad en la forma en que el derecho objetivo se concreta en las prácticas sociales: ya sea en la decisión judicial de controversias o en el funcionamiento ordinario de la administración. Además, la aplicación reiterada de ciertas interpretaciones de las disposiciones jurídicas ofrece un elemento de objetividad que permite a su vez cualificar, en los casos problemáticos, cuando se está en presencia de una duda objetiva y no se trata en cambio de un eventual capricho del operador jurídico. Finalmente, el criterio de razonabilidad de la interpretación como resultado de un proceso de argumentación suficiente, es un desarrollo del artículo 29 de la Constitución, en la medida en que se proscribe la arbitrariedad del operador jurídico y se exige que su actuación esté debidamente motivada. El control racional del discurso jurídico está determinado entonces por la posibilidad real de escrutinio sobre las razones para la decisión de los operadores jurídicos: que sea posible un juicio sobre la suficiencia de los argumentos, su idoneidad, su corrección, y su pertinencia. Por otra parte, además de la razonabilidad, las interpretaciones deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio. Es decir, las opciones hermenéuticas deben aplicar a los supuestos de hecho de las disposiciones en juego y a las situaciones que delimiten fácticamente cada caso bajo examen. En este sentido, no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver […]» Por su parte, esta Corporación13, sostuvo que la aplicación del principio de la

favorabilidad en materia laboral, se presenta cuando existe un conflicto entre dos normas vigentes o cuando existe una sola que admite varias interpretaciones, el cual debe emplearse con el respeto al principio de inescindibilidad de la ley, en el sentido que la norma favorable deberá aplicarse en su integridad. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de julio de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 3452-2016. Finalmente, determinó que para que opere el principio de favorabilidad deben darse los siguientes requisitos:

1. Frente a una situación de carácter laboral, existen dos normas vigentes susceptibles de aplicarse al caso concreto, es decir que regulen la misma situación fáctica.

2. Que el juez tenga duda sobre cuál de ellas debe aplicar.

3. Que la norma que escoja, se aplique en su totalidad, o sea, que no puede interpretarse parcialmente, sino de forma íntegra, como un todo, esto es, como un cuerpo normativo. 2.1.3.- De la excepción de ilegalidad El artículo 148 del CPACA, respecto al control por vía de excepción, señala lo siguiente: «[…] En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la Ley […]» Esta Corporación14 ha señalado que la excepción de ilegalidad procede de oficio o a petición de parte, únicamente dentro del proceso judicial, en los eventos en que

el juez considere que un acto administrativo resulta lesivo del ordenamiento jurídico superior o la Ley, sin que sea posible su aplicación por autoridades administrativas. 2.1.4.- Caso concreto En el presente asunto se tiene probado lo siguiente: 1.- A través de la Resolución 5217 de 8 de marzo de 199315, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de jubilación gracia al señor Luis Felipe Moreno Pardo, efectiva a partir del 23 de octubre de 1991, por haber prestado sus servicios como docente en el Departamento de Cundinamarca por más de 20 años y tener 52 años de edad. Para su liquidación, aplicó el 75% sobre el promedio devengado por el demandante en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.- Mediante la Resolución 24477 del 30 de agosto de 200216, la entidad demandada reliquidó la pensión de jubilación gracia del demandante por retiro definitivo del servicio. Incluyó nuevos tiempos de servicios prestados como docente al Departamento de Cundinamarca, con efectividad del 1.º de enero de 14 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9 de marzo de 2017, Consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, número interno 20891; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de marzo de 2016, Consejera ponente María Elizabeth García González, radicación número 25000-23-41-000-2012-00063-01 15 Folios 11 a 13.

16 Folios 14 a 16

2002. Para su liquidación, aplicó el 75% sobre el promedio devengado por asignación básica en el año anterior al retiro del servicio. 3.- El demandante nuevamente solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación gracia17, en los siguientes términos: «[…] 2.- Se liquide la prestación señalada de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985. 3.- Reconocer y pagar los reajustes contemplados en la Ley 4º de 1966 y Ley 4º de 1970.

Lo anterior a que la Ley 4ª de 1965, ordena liquidar la pensión teniendo en cuenta el promedio mensual obtenido en el último año de servicios , en concordancia con el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966. «[…]» Subsidiariamente a lo anterior, elevo solicitud teniendo en cuenta que para establecer el monto de la pensión, no se liquidaron todos aquel