CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-04192-01(5602-18)

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA – Objeto / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA – Solo en relación con la pretensión de reconocimiento de la sanción moratoria / FALLO INHIBITORIO – Improcedencia / PRINCIPIO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Aplicación Es diáfano que el agotamiento de la actuación administrativa constituye: i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la Administración, puesto que les permite debatir sus decisiones; ii) una oportunidad para que la Administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos, y; iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, en cuanto al asunto en cuestión, se tiene que el a quo fundamentó la negativa de emitir un pronunciamiento de fondo en la providencia de primer grado al considerar que la interesada incurrió en un desacierto al solicitar a título de restablecimiento del derecho, entre otros, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la presunta liquidación tardía de las cesantías definitivas que le fueron otorgadas con ocasión del ejercicio de su labor de docente oficial, pues dicha situación no fue sometida a controversia en sede administrativa, es decir, que no hubo por parte de la entidad un pronunciamiento previo al juicio administrativo frente a tal aspecto. En efecto, si bien dentro del expediente no está acreditado que la libelista hubiese acudido ante la entidad

demandada para reclamar el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria que pretende se proteja por vía judicial, lo cierto es que la figura del fallo inhibitorio (como el emitido en primera instancia) cada vez más, viene siendo interpretada como una verdadera denegación de justicia, en tanto una inhibición no justificada desconoce el derecho de acceder a la tutela judicial efectiva, de ahí que, la tendencia del juez es la de conocer la demanda y asumir el estudio de lo que pueda aun cuando se encuentren estos yerros procedimentales generados por la omisión de la actuación que correspondía a la interesada en sede administrativa. (…). Toda vez que se configuró la excepción parcial de falta de reclamación previa en sede administrativa en lo que atañe a la pretensión de la sanción moratoria, no es dable emitir un pronunciamiento de fondo en cuanto a ésta. No obstante, en aplicación del derecho de acceso a la administración de la justicia, sí es procedente que en esta instancia se decida sobre las pretensiones frente a las cuales sí se agotó la correspondiente reclamación administrativa, es decir, aquellas que sí fueron objeto de pronunciamiento previo por parte de la Administración.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161

RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTÍAS DE DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO – A partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989 / RELIQUIDACIÓN DEL AUXILIO DE CESANTÍAS CON BASE EN EL RÉGIMEN RETROACTIVO – Improcedencia En el caso sub examine, la demandante se vinculó como docente el 5 de febrero

de 1993, a través de la Resolución 202 del 1.° de febrero de 1993, por la cual fue nombrada como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, por consiguiente, el reconocimiento de sus cesantías se rige por las normas vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, el régimen anualizado, sin retroactividad y sujeto a intereses.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 12 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1160 DE 1947 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 3118 DE 1968 / DECRETO 432 DE 1998 / LEY 344 DE 1996 – ARTÍCULO 13 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 99 / DECRETO 1582 DE 1998 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1252 DE 2000 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 3 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / LEY 812 DE 2003 – ARTÍCULO 81 / DECRETO 3752 DE 2003 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3752 DE 2003 – ARTÍCULO 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-04192-01(5602-18)

Actor: CONSUELO MARIETA PINEDA LOZADA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Temas: Régimen de cesantías aplicable a docentes estatales. Cesantías retroactivas. Inaplicabilidad por vinculación posterior al 1.° de enero de 1990. Declaración de oficio de forma parcial de la excepción de falta de reclamación previa en sede administrativa respecto a la pretensión de sanción moratoria.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011

Sentencia O-86-2021

ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1.° de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Consuelo Marieta Pineda Lozada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2

1. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 2488 del 10 de abril de 2014, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a favor de la demandante, en virtud de los periodos comprendidos de 1993 a 2013.

2. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la señora Pineda Lozada tiene derecho a que las entidades demandadas le reconozcan y paguen el auxilio de cesantía definitivo de manera retroactiva, con base en todo el tiempo de servicios desde su vinculación como docente oficial a partir del 5 de octubre de 1984 y liquidada sobre el último salario devengado con la totalidad de factores salariales devengados, de conformidad con la Ley 6.ª de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.

3. Ordenar el pago de una indemnización moratoria por la no consignación oportuna de la totalidad de sus cesantías definitivas, desde el día hábil 66 contado a partir de la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio, esto es, desde el 12 de agosto de 2013 hasta el 26 de junio de 2014, conforme a la Ley 1071 de 2006.

4. Condenar a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la libelista el valor de las diferencias que resulten entre las sumas abonadas conforme al acto administrativo demandado y la reliquidación que se ordene por concepto de cesantía definitiva retroactiva con los correspondientes ajustes de ley.

5. Que se conmine a la parte demandada a dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso, conforme a las previsiones de los artículos 192 y 195 del CPACA, así como al pago de los intereses moratorios según los mismos artículos y que sobre las sumas reconocidas se incorporen los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, según lo señala el artículo 187 ejusdem.

6. Condenar en costas a las entidades demandadas.

Supuestos fácticos relevantes3

1. La señora Consuelo Marieta Pineda Lozada adujo que prestó sus servicios de manera ininterrumpida como docente en el Distrito Capital de Bogotá, desde el 5 de octubre de 1984 hasta la fecha de solicitud de reconocimiento de la prestación deprecada.

2. La demandante requirió ante la Secretaría de Educación de Bogotá, a través de solicitud 2013-CES-015201 del 6 de mayo de 2013, el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 2 Folios 25 a 26. 3 Folios 26 a 27.

3. La entidad demandada resolvió dicha petición a través de la Resolución 2488 del 10 de abril de 2014, mediante la cual reconoció y ordenó el pago del auxilio de cesantía definitiva a favor de la demandante en cuantía de $8.261.250, para lo cual dio aplicación al régimen anualizado previsto en el literal b), numeral 3.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y no el retroactivo consagrado en la Ley

6.ª de 1945, con observancia de los periodos laborados entre 1993 a 2016.

4. Manifestó que la entidad demandada incurrió en mora en el pago de la prestación, pues la fecha máxima para el reconocimiento de aquella obedecía al 12 de agosto de 2013, pero este se efectuó el 26 de junio de 2014.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»4, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al emitir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y claro para fundamentar adecuadamente la sentencia.

Fecha de la audiencia inicial: 27 de septiembre de 2016

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Señaló que de las excepciones propuestas corresponde resolver en esta etapa procesal las de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Inepta demanda por

falta de jurisdicción e indebida escogencia de la acción”, “Legalidad de los actos administrativos demandados”, “Improcedencia de la aplicación del principio de igualdad entre regímenes especiales y regímenes generales” y “Prescripción”. […] El Magistrado señaló que no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, decisión que sustentó así: […] De acuerdo con las anteriores disposiciones, al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio le corresponde pagar las prestaciones sociales del personal docente y a la Secretaría de Educación reconocerlas. En el presente caso, la Directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. expidió la Res. No. 2488 de 10 de abril de 2014 –acto demandando-, mediante la cual se reconocieron cesantías definitivas a la demandante y se ordenó el pago de las mismas. […] De conformidad con lo expuesto, se hace necesaria la vinculación de Bogotá D.C. – Secretaría de Educación, pues fue quien expidió el acto administrativo que se 4 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). demandó; también sería la encargada de recibir, tramitar y resolver los recursos que se llegaran a interponer. Por ello, no se puede desconocer la facultad que le otorga la ley a la entidad territorial de expedir el acto que reconozca las prestaciones sociales, en este caso las cesantías definitivas. […] El Magistrado declaró no probada la excepción de “Inepta demanda por falta de jurisdicción e indebida escogencia de la acción” […] sobre el particular señaló que se

demandó la resolución mediante la cual se liquidaron las cesantías definitivas de la demandante por estimar que tal liquidación debió hacerse de acuerdo con lo previsto en la Ley 6° de 1945 […] es decir, que la demandante está inconforme con la manera en que se reconoció el derecho y por lo tanto la controversia no versa sobre la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible que se ha incluido sino respecto de la existencia del derecho al reconocimiento de la prestación en la forma reclamada, aspecto que debe demandarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que, si el juez considera que tiene el derecho, ordene reconocérselo. En cuanto a la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías reconocidas, señaló que en el sub iúdice no existe acto de reconocimiento de tal indemnización, es decir, no existe un título ejecutivo respecto del cual se pueda exigir el pago ante la jurisdicción ordinaria. En caso de decisión negativa de la administración sobre dicho reconocimiento, debe demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que, si es el caso, se declare que le asiste el derecho y se ordene el restablecimiento a que haya lugar. […]» (Folios 197 a 199 y cd obrante a folio 195). Se notificó la decisión en estrados y no se interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] teniendo en cuenta la demanda y su contestación, la definición de la controversia

implica resolver los siguientes problemas jurídicos: (I) ¿Hay lugar a hacer pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión de ordenar –el reconocimiento y pago de la cesantía con retroactividady –el reconocimiento de la sanción moratoria por la demora aducida en el pago de la cesantía definitiva reconocida al actor, al no haberse acreditado “que se impugnó en sede administrativa el acto mediante el cual se reconoció y al no haberse acreditado que en sede administrativa se formuló solicitud de reliquidación y de pago de la indemnización por mora en el pago? En caso afirmativo: (i) ¿Cuál es el régimen del auxilio de cesantía que cobija a la demandante y su alcance?, (ii) ¿Cuáles son las disposiciones aplicables en lo relativo al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y parciales?, (iii) Según tales disposiciones, -se reconoció y pagó el auxilio de cesantía en el monto que legalmente correspondíaincurrió(eron) la(s) demandadas en mora en el pago de la cesantía definitiva solicitada por la actora?, en tal caso, ¿cómo se liquida la sanción moratoria? […]» (Folios 199 a 200 y en cd obrante a folio 195). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA5

El a quo profirió sentencia escrita el 1.° de junio de 2017, en la cual se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo respecto a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: 5 Folios 306 a 315.

Indicó que según el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, resulta imperioso para el interesado que pretenda recurrir ante esta jurisdicción con el fin de reclamar un derecho, que este hubiere ejercido aquellos recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. De ello que, si bien contra el acto administrativo recurrido por la demandante únicamente procedía el recurso de reposición, el cual en todo caso no es de mandatorio agotamiento, también lo es que con base en el denominado «privilegio de la decisión previa», es necesario que el administrado obtenga el pronunciamiento de la Administración respecto a lo que se pretende reclamar ante el juez de lo contencioso. Acto seguido, citó la sentencia del 6 de agosto de 1991 mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación emitió pronunciamiento acerca del agotamiento de la denominada vía gubernativa; por lo que adujo que debe existir congruencia y coherencia entre la petición formulada a la entidad administrativa y las pretensiones invocadas en la demanda instaurada ante esta jurisdicción, puesto que el operador jurídico no podrá resolver una controversia que previamente no se ha sometido a consideración de la autoridad competente. De lo anterior, efectuó un análisis de las pruebas que integran el dossier, para argüir que no se acreditó que la demandante haya pedido a las entidades lo mismo que ahora constituyen sus intenciones en esta oportunidad, pues no solicitó a las demandadas el reconocimiento de la cesantía de forma retroactiva, ni el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de la misma. Lo anterior se afirma toda vez que la señora Pineda Lozada únicamente radicó un formulario el 6 de

mayo de 2013, en el que requería el reconocimiento de las cesantías definitivas, sin especificar alguna situación distinta. Acorde con estos razonamientos, la Sala del Tribunal se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

RECURSO DE APELACIÓN6

La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anteriormente reseñada y solicitó que ésta sea revocada, para lo cual esbozó que existe una equivocación protuberante del a quo al privilegiar de manera latente el derecho procedimental sobre el sustancial, exigiendo como requisito ineludible que se debía agotar la actuación administrativa. Continuó su razonamiento al exponer que se desconocieron la totalidad de los tiempos de servicio prestados por la interesada, ya que ésta fue nombrada el 5 de octubre de 1984 bajo la modalidad de interinidad en el distrito de Bogotá, en el cargo de docente, mientras que las entidades demandadas únicamente tuvieron en cuenta la vinculación desde el 8 de febrero de 1993 cuando fue nombrada en propiedad. Afirmó que la Sección Segunda de esta Corporación, a través de sentencia del 17 de agosto de 2011, expuso que la Ley 91 de 1989 en ningún momento exige la condición de estar nombrado en propiedad para determinar quiénes son o no afiliados al FNPSM, pues bastaba con que al momento de la promulgación de la mentada normativa, el docente tuviera una relación laboral con la Administración, bajo el sustento de ciertas formalidades que le acreditaran su incorporación al fondo. 6 Folios 334 a 360.

Asimismo, adujo que hubo una equivocada interpretación de la ley en cuanto al sistema de liquidación de cesantías de los docentes territoriales, pues se estimó que la Ley 91 de 1989 modificó sustancialmente la fórmula para calcular dicha prestación social a los docentes, sin entender que la misma mantuvo intacto el régimen de liquidación de cesantías de los profesionales de la educación vinculados por las entidades departamentales, distritales o municipales, pues la Ley 60 de 1993 dispuso en su artículo 6.° que a éstos se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. De otro lado, agregó que exigir que se demuestre el agotamiento de la actuación administrativa frente a la indemnización moratoria haría imposible el acceder a la vía judicial, pues se estaría frente a una doble petición sobre un mismo derrotero, y los términos para la interposición del medio de control vencerían, lo cual conllevaría a una lesión al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por último, solicitó revocar la condena en costas de primera instancia al considerar que la sola denegación de las pretensiones no implica la imposición de dicha carga, pues para su procedencia deben estudiarse aspectos como la mala fe y que el actuar del subyugado conlleve intrínsecamente un reproche o abuso del derecho; situación que no fue demostrada en el caso de marras. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante7: reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Ministerio Público8: la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

emitió concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia de primer grado en cuanto se inhibió para pronunciarse de fondo, al considerar que la ausencia de agotamiento de reclamo en sede administrativa, como ocurrió en el caso de marras, configura una ineptitud sustancial de la demanda; pues según las normas procedimentales de la materia, resulta indispensable que la presentación de la demanda cumpla estrictamente con los requisitos establecidos para ello, de modo que viabilice un pronunciamiento de fondo, bien sea favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción. La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 518 del cartulario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante. De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Cuestión previa 7 Folios 483 a 507. 8 Folios 512 a 517. De los argumentos esbozados en el recurso de apelación incoado por la parte demandante se advierte que, entre otras, lo pretendido por aquella es que sea estudiada la procedencia de la condena en costas en primera instancia, ello, al considerar que el a quo debió aplicar un criterio subjetivo para determinar si su causación era legítima o no; pues argumentó que en la jurisdicción de lo

contencioso administrativo no basta simplemente que la parte sea vencida para declarar la condena en costas, sino que exige por parte del juez una valoración subjetiva con el fin de verificar la buena o mala fe del actuar del extremo procesal subyugado. Al respecto, es pertinente indicar que, tal como se evidencia a folio 315 del expediente, en la sentencia de primer grado el Tribunal se abstuvo de emitir algún pronunciamiento de fondo en cuanto a las pretensiones que dieron apertura a la litis, y tampoco condenó en costas a alguna de las partes, pues así se desprende de la parte resolutiva de la referida providencia que data del 1.° de junio de 2017. En consecuencia, esta Subsección no emitirá pronunciamiento respecto a dicha inconformidad expuesta por el apoderado judicial de la libelista, pues aquella no es una situación que se haya ordenado en la providencia objeto del recurso de alzada, y, por lo tanto, no es procedente su estudio. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, el cual se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Procedía realizar en el presente asunto, pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda consistentes en la reliquidación de las cesantías definitivas con el sistema retroactivo y el pago de la sanción moratoria, a favor de la demandante? En caso de respuesta afirmativa al anterior cuestionamiento, 2. ¿La demandante en su calidad de docente tiene derecho o no a la reliquidación de sus cesantías definitivas conforme al régimen retroactivo, pese a que su

vinculación al magisterio fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989? Primer problema jurídico ¿Procedía realizar en el presente asunto pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda consistentes en la reliquidación de las cesantías definitivas con el sistema retroactivo y el pago de la sanción moratoria, a favor de la demandante? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: si bien en el caso concreto se configuró la falta de pronunciamiento previo de la Administración frente a la pretensión de reconocer y pagar en favor de la demandante la sanción moratoria por el presunto pago tardío del auxilio de cesantías, lo cierto es que sí procede el estudio de la petición de reliquidación de cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad, conforme pasa a explicarse. Agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La demanda ha sido entendida como el instrumento o el mecanismo a través del cual las personas ejercen su derecho de acción, es decir, la posibilidad de acudir ante la jurisdicción en procura de sus intereses, con el fin de obtener una decisión de fondo, de ahí que uno de los presupuestos procesales para proferir una sentencia en una demanda que se instauró en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -excepto si la demanda proviene de la misma Administración o el acto administrativo se produjo a través de medios ilegales o fraudulentos-, sea la reclamación previa ante la autoridad competente del derecho que se considere quebrantado. Para tal efecto, se tiene que el artículo 161 del CPACA estableció los requisitos

que deben cumplirse con la presentación de la demanda ante el juez administrativo, en especial en lo que atañe al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues preceptuó: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […]

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]». Lo anterior nos indica que el legislador consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, el ciudadano debe, antes de instaurar el referido medio de control, solicitar el reconocimiento del derecho ante la Administración si esta no se ha pronunciado oficiosamente9 y, de haberlo hecho, debatir la validez del acto ante la misma; lo cual se materializa a través de la interposición de recursos que la ley reviste de obligatoriedad. Con ello lo que se pretende es que esta revise los argumentos fácticos y jurídicos que conllevaron a expedir la decisión, y si es del caso, la revoque, modifique o aclare. Bajo las consideraciones expuestas, es diáfano que el agotamiento de la actuación administrativa constituye:

1. Una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la Administración, puesto que les permite debatir sus decisiones; 9 Según el artículo 4 del CPACA, la actuación administrativa puede iniciar: i) por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general; ii) por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular; iii) porquienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal, y; iv) por las autoridades, oficiosamente.
2. Una oportunidad para que la Administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos, y; III) Un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora, en cuanto al asunto en cuestión, se tiene que el a quo fundamentó la negativa de emitir un pronunciamiento de fondo en la providencia de primer grado al considerar que la interesada incurrió en un desacierto al solicitar a título de restablecimiento del derecho, entre otros, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la presunta liquidación tardía de las cesantías definitivas que le fueron otorgadas con ocasión del ejercicio de su labor de docente oficial, pues dicha situación no fue sometida a controversia en sede administrativa, es decir, que no hubo por parte de la entidad un pronunciamiento previo al juicio administrativo frente a tal aspecto. En efecto, si bien dentro del expediente no está acreditado que la libelista hubiese acudido ante la entidad demandada para reclamar el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria que pretende se proteja por vía judicial, lo cierto es

que la figura del fallo inhibitorio (como el emitido en primera instancia) cada vez más, viene siendo interpretada como una verdadera denegación de justicia, en tanto una inhibición no justificada desconoce el derecho de acceder a la tutela judicial efectiva, de ahí que, la tendencia del juez es la de conocer la demanda y asumir el estudio de lo que pueda aun cuando se encuentren estos yerros procedimentales generados por la omisión de la actuación que correspondía a la interesada en sede administrativa. Lo anterior, como en efecto se indicó en la sentencia del 16 de febrero de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, así: «[…] Una vez otorgada una competencia a determinada autoridad judicial, se exige de ella que la agote y resuelva el fondo mediante sentencia de mérito, siempre que se den los presupuestos de ley, en caso contrario, la inhibición en que incurra constituye un comportamiento anómalo y censurable del operador jurídico, por cuanto su función ampliamente conocida, es resolver con todas las garantías una controversia judicial. Una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y configura una verdadera denegación de justicia. No obstante, en casos extremos, ante la falta de alternativas del juez que obedezca a motivos debidamente fundamentados, puede presentarse un fallo inhibitorio, pero, se reitera, es esta la excepción. En este evento, debe el juez de tutela efectuar una valoración sopesada de la decisión inhibitoria, a fin de establecer que el juez de la causa no haya tenido otra alternativa, de manera que no se presente una obstrucción de justicia, el desconocimiento del derecho

sustancial y de acceder a la administración de justicia. […]» (Subrayas de la Sala). Bajo este hilo argumentativo, se colige que en aplicación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, y la prevalencia del derecho sustanc