CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-01167-01(2828-15)-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA – Proceso disciplinario / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – Audiencia de conciliación / TÉRMINO DE CADUCIDAD – Se reanuda tomando la fecha de entrega de la constancia y no de la celebración de la audiencia / CONSTANCIA DE AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN – Se reanuda el término de caducidad cuando sea entregada al convocante [S]e encuentra en discusión la segunda hipótesis, relacionada con la expedición de las constancias, pues el Tribunal concluyó que operó la caducidad del medio de control, tomando como base la fecha en que se celebró la audiencia de conciliación, mientras que la demandante considera que debió acogerse como parámetro la fecha en que efectivamente se expidió la constancia de agotamiento de la etapa prejudicial en comento. Por su parte, esta Corporación ha explicado que la caducidad se suspende desde la solicitud de conciliación hasta el momento en que se expida la respectiva constancia, teniendo en cuenta que «cuando no exista coincidencia entre la fecha de expedición de la constancia de no acuerdo y su entrega a la parte convocante, debe entenderse que el Agente del Ministerio Público no cumplió con el deber de entregar la misma durante la audiencia, por lo cual el término de caducidad estará suspendido hasta la fecha en que se constate que fue recibida por el convocante». En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 7 de junio de 2013. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 26 de septiembre de 2013, faltando 11

días para que se configurara la caducidad de la acción. La audiencia se celebró el 19 de noviembre de 2013 y la respectiva constancia se expidió el 4 de diciembre del mismo año, es decir, que la demandante tenía hasta el 16 de diciembre de 2013 para presentar el medio de control, el cual radicó el 9 de diciembre de 2013, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01167-01(2828-15)

Actor: SANDRA PATRICIA LEÓN GARCÍA Demandado: NACIÓN - REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 16 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Sandra Patricia León García contra la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

1. Antecedentes

1.1. Demanda 1.1.1. Pretensiones

La señora Sandra Patricia León García, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos: i) Fallo disciplinario de primera instancia de 6 de marzo de 2013, proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Registraduría Nacional del Estado Civil que sancionó a la demandante en su condición de profesional especializado 3010-06 de la planta global de esa entidad, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 6 meses; ii) Resolución número 3676 de 25 de abril 2013, suscrita por el Secretario General (E) de las labores administrativas y técnicas del Despacho del registrador nacional del estado civil, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) Resolución número 5145 de 4 de junio de 2013, expedida por el registrador nacional del estado civil, mediante el cual ejecutó la sanción disciplinaria impuesta a la accionante. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) pagar los salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la suspensión en el ejercicio del cargo, la cual se verificó entre el 6 de junio de 2013 y el 5 de diciembre del mismo año; ii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales; iii) ajustar el valor de las condenas, tomando como base el índice de precios al consumidor; iv) reconocer la suma de 200 S.M.L.M.V. por concepto de perjuicios

morales; v) condenar en costas; y vi) dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 188, 189 y 192 del CPACA. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto de 16 de abril de 2015, rechazó la demanda interpuesta por la 2 señora Sandra Patricia León García, al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que la interesada tenía 4 meses para presentar la demanda, contados a partir de la notificación de la resolución que ejecutó la sanción de suspensión. Precisó que la resolución que ejecutó la sanción disciplinaria se notificó el 6 de junio del 2013, es decir, que los 4 meses para demandar vencían el 7 de octubre del mismo año. Por su parte, la actora radicó la solicitud de conciliación el 26 de septiembre de 2013, audiencia que se celebró el 19 de noviembre siguiente, es decir, que la accionante contaba con nueve días para acudir ante la jurisdicción, los cuales vencían el 28 de noviembre de 2013. Finalmente, la demanda se radicó el 9 de diciembre de 2013, es decir, cuando había caducado el medio de control. 1.2.2. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación (folios 198 a 202, cuaderno principal), explicando que el A quo incurrió en un error

al considerar que el conteo de la caducidad del medio de control se suspendió desde la solicitud de conciliación hasta la fecha en que se celebró la audiencia (19 de noviembre de 2013), pues en el presente caso la respectiva constancia se expidió con posterioridad a esa diligencia, específicamente el 4 de diciembre de 2013, es decir, que a partir del 5 de diciembre siguiente debía reiniciarse el conteo de la caducidad, momento para el cual restaban 9 días para que operara ese fenómeno. Por su parte, la demanda se presentó el 9 de diciembre de 2013, esto es, dentro del lapso que restaba para que operara la caducidad, situación que demuestra que el medio de control se interpuso dentro de la oportunidad legal, razón por la que debe revocarse el proveído impugnado.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora

Sandra Patricia León García. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios; y iii) solución al caso concreto. 3 2.2 De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga

dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido

plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia».

4 Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar el contenido en el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este

último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr a partir del día siguiente .4 De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5. 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

[…] 5 A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.3. Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios. La Sección Segunda de esta Corporación7, mediante sentencia de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o

bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 7 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas

Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. 6 del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.

A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»8. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»9 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»10. 2.4. Solución al caso concreto. Para resolver el problema jurídico planteado, se tiene probado lo siguiente:  Mediante fallo disciplinario de primera instancia de 6 de marzo de 2013, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Registraduría Nacional del Estado Civil sancionó a la demandante, en su condición de profesional especializado 3010-06 de la planta global de esa entidad, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 6 meses (folios 29 a 59, cuaderno principal.).  Por medio de la Resolución No. 3676 de 25 de abril 2013, el Secretario General (E) de las labores administrativas y técnicas del Despacho del

registrador nacional del estado civil desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó (folios 60 a 86, cuaderno principal).  A través de la Resolución No. 5145 de 4 de junio de 2013, el registrador nacional del estado civil ejecutó la sanción disciplinaria impuesta (folios 88 a 89, cuaderno principal).  El 6 de junio de 2013, se notificó a la demandante la Resolución No. 5145 de 4 de junio de 2013 (folio 90 cuaderno principal).  El 26 de septiembre de 2013 la accionante presentó solicitud de conciliación prejudicial (folio 128, cuaderno principal). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 9 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. 10 Ibídem. 7  El 4 de diciembre de 2013, la procuradora quinta Judicial II para asuntos administrativos expidió la constancia de conciliación fallida, indicando que la diligencia tuvo lugar el 19 de noviembre del mismo año (folio 128, cuaderno principal).  El 9 de diciembre de 2013, la accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 166, cuaderno principal). Conforme con lo expuesto en acápites precedentes, en materia disciplinaria,

cuando se produce el retiro temporal del servicio como consecuencia de la sanción de suspensión, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio, lo cual en este caso ocurrió el 6 de junio de 2013, fecha en que se le notificó a la demandante el acto de ejecución, situación indicativa de la desvinculación temporal. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la caducidad del medio de control se suspende desde la solicitud de conciliación hasta que: a) se logre el acuerdo conciliatorio; o b) el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley; o c) se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la misma ley; o d) se venza el término de 3 meses a que se refiere el artículo 20 ibídem. A su turno, en tales hipótesis la suspensión del término de caducidad culmina dependiendo de «lo que ocurra primero». En el presente caso, se encuentra en discusión la segunda hipótesis, relacionada con la expedición de las constancias, pues el Tribunal concluyó que operó la caducidad del medio de control, tomando como base la fecha en que se celebró la audiencia de conciliación, mientras que la demandante considera que debió acogerse como parámetro la fecha en que efectivamente se expidió la constancia de agotamiento de la etapa prejudicial en comento. Por su parte, esta Corporación ha explicado que la caducidad se suspende desde la solicitud de conciliación hasta el momento en que se expida la respectiva

constancia, teniendo en cuenta que «cuando no exista coincidencia entre la fecha de expedición de la constancia de no acuerdo y su entrega a la parte convocante, debe entenderse que el Agente del Ministerio Público no cumplió con el deber de entregar la misma durante la audiencia, por lo cual el término de caducidad estará suspendido hasta la fecha en que se constate que fue recibida por el 8 convocante»11. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 7 de junio de 2013. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 26 de septiembre de 2013, faltando 11 días para que se configurara la caducidad de la acción. La audiencia se celebró el 19 de noviembre de 2013 y la respectiva constancia se expidió el 4 de diciembre del mismo año, es decir, que la demandante tenía hasta el 16 de diciembre de 2013 para presentar el medio de control, el cual radicó el 9 de diciembre de 2013, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad. Lo anterior no obsta para hacer un llamado a los procuradores Judiciales I y II en asuntos administrativos, en orden a que en lo sucesivo, la constancia que expidan relacionada con declarar fallido el tramite conciliatorio, coincida con la fecha en que la respectiva audiencia se celebró; todo en aras de evitar controversias como la suscitada en el presente caso. Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará el auto de 16 de abril de

2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

Resuelve PRIMERO: revocar el auto de 16 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por la señora Sandra Patricia León García, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 7 de diciembre de 2017, Radicación No.: 25000-2341-000-2016-01027-01, Actor: Equion Energía Limited. 9

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Cl/cg/gra Relatoria JORM 10