CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-01240-01(2349-17)-2018

ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / ACTO ADMINISTRATIVOCaracterísticas Acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante». Iv Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito» NOTA DE RELATORÍA: Sobre el acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de abril de 2008, radicación 25000 2324 000 2002 00583 ,C:P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOSProcedencia / ACTO EXPRESO / ACTO TÁCITO Esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o

fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Ejercicio /

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA –Obligatoriedad / DEMANDA DE ACTO FICTO - Procedencia Con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el CPACA conservó el privilegio de la decisión previa que ha detentado la administración para definir las situaciones jurídicas con observancia del ordenamiento jurídico aplicable, así como las razones de necesidad, urgencia, pertinencia y demás elementos cuyo análisis considere relevantes para emitir los actos administrativos. De esta manera se garantiza el ejercicio de la función administrativa, así como la autotutela de la administración, con el fin de que resuelva los asuntos de su competencia y haga una revisión interna de sus propias determinaciones, las cuales posteriormente podrán ser sometidas al control de legalidad ante el juez de lo contencioso administrativo. (…) al analizar la Resolución GNR 207736 de 9 de junio de 2014 que resolvió la reclamación elevada por la demandante, se observa que únicamente se pronunció sobre la petición subsidiaria, esto es, el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme a la Ley 71 de 1988 y guardó

silencio frente a la petición principal, es decir, frente al reconocimiento de la prestación al amparo del Decreto 546 de 1971. (…) la accionante entendió que frente a su reclamación se habían configurado dos actos administrativos, a saber: a) uno expreso, representado por la Resolución GNR 207736 de 2014, que reconoció la pensión de jubilación por aportes, conforme a la Ley 71 de 1988; y b) el acto ficto negativo, originado en la falta de respuesta a la petición encaminada a obtener el pago de la prestación con fundamento en el régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971. En consonancia con el anterior entendimiento, la actora limitó la interposición de los recursos de reposición y apelación a la fecha de efectividad y el monto de la pensión de jubilación por aportes de la Ley 71 de 1988. A su turno, conforme al artículo 161 del CPACA, optó por no recurrir en sede administrativa el acto ficto que negó la pensión conforme al Decreto 546 de 1971 y, en su lugar, acudió directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01240-01(2349-17)

Actor: NANCY CANIZALES DE TORRES

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 16 de febrero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por la señora Nancy Canizales de Torres contra la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, al evidenciar una ineptitud sustantiva de la demanda «por no haber agotado el procedimiento administrativo».

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda.

La señora Nancy Canizales de Torres, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición elevada ante COLPENSIONES encaminada a obtener el pago de la pensión de jubilación conforme al régimen especial de los servidores de la Rama Judicial, establecido en el Decreto 546 de 1971. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer pensión de jubilación al amparo del régimen especial de los servidores de la Rama Judicial, establecido en el Decreto 546 de 1971, en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios; ii) ajustar las mesadas pensionales conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el índice de precios al consumidor; y iv) pagar las

costas procesales y dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.2. Actuación procesal. 1.2.1. Auto apelado. Mediante auto de 16 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, rechazó el medio de control de la referencia al evidenciar una ineptitud sustantiva de la demanda «por no haber agotado el procedimiento administrativo». En tal sentido, el a quo discurrió de la siguiente manera1: i) El 13 de noviembre de 2013 la actora elevó derecho de petición ante COLPENSIONES con las siguientes pretensiones: a) principalmente, el reconocimiento de la pensión de jubilación con base en el Decreto 546 de 1971; y b) subsidiariamente, el reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en la Ley 71 de 1988. ii) Mediante la Resolución GNR 207736 de 9 de junio de 2014 la entidad demandada respondió la anterior petición y reconoció la pensión al amparo de la Ley 71 de 1988. A su turno, la interesada presentó recursos de reposición y apelación frente a los siguientes aspectos: a) la fecha de los efectos fiscales de la prestación; y b) el monto de la mesada pensional. 1 Folios 69 a 71, cuaderno principal. iii) A través de la presente demanda la actora solicita la nulidad del acto ficto que negó la pensión de jubilación al amparo del Decreto 546 de 1971; sin embargo, se observa que debió interponer los recursos de reposición y

apelación contra la Resolución GNR 207736 de 2014 con el fin de manifestar su inconformidad frente a la falta de aplicación del Decreto 546 de 1971. iv) En este orden de ideas, la actora omitió agotar la vía gubernativa frente a las pretensiones que eleva en sede contenciosa2. En efecto, «solicita en la demanda el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación conforme al artículo 6° del Decreto 546 de 1971, cuando no existe petición elevada ante la autoridad competente». v) No es posible sostener que en el presente caso operó la figura del silencio administrativo negativo, ya que la administración si respondió la petición elevada el 13 de noviembre de 2013, accediendo a la pretensión subsidiaria. Entonces, la administración al resolver la reclamación «determinó que lo apropiado era aplicar el artículo 7° de la Ley 71 de 1988 y no el artículo 6° del Decreto 546 de 1971». 1.2.2. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3, explicando que COLPENSIONES no emitió pronunciamiento alguno en relación con la pretensión principal encaminada al reconocimiento de la pensión de jubilación con base en el Decreto 546 de 1971, razón por la cual se configuró un silencio administrativo negativo y el consecuente acto ficto que se demanda a través del presente proceso. 2 El a quo fundó su decisión en las siguientes providencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado: - Subsección B, providencia de 3 de febrero de 2011, consejero ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado

Ardila, radicado: 0880-2010. - Subsección A, consejero ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 15 de septiembre de 2011, radicado: 0097-2010, actor: José Agustín Mora Torres. - Subsección B, providencia de 1 de marzo de 2012, consejero ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado: 0996-1 (sic). - Subsección A, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, providencia de 17 de mayo de 2012, radicado: 0103-10. - Subsección A, consejero ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, providencia de 19 de febrero de 2015, radicado: 25000 23 25 000 2004 00247 01 (1886-2012), actor: José Agustín Mora Torres. 3 Folios 123 a 127, cuaderno principal. Reiteró que presentó dos peticiones ante la administración, una principal encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación con base en el Decreto 546 de 1971 y otra subsidiaria con el fin de acceder a la pensión de jubilación establecida por la Ley 71 de 1988. A su turno, COLPENSIONES únicamente respondió la pretensión subsidiaria y guardó silencio frente a la principal, por lo cual «es lógico entender que negó la primera a través de un acto presunto negativo, que por ser presunto no deja de ser acto y, por lo mismo, se halla amparado por los atributos de presunción de legalidad, de la ejecutoriedad

ejecutividad, de revocabilidad y de la impugnabilidad, y por razón de este último puede demandarse como en efecto se hizo». Precisó que no era posible interponer recursos contra la Resolución GNR 207736 de 2014 con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión al amparo del Decreto 546 de 1971, ya que los recursos tienen como finalidad que una determinada decisión se revoque, modifique, aclare o adicione; sin embargo, la mencionada resolución no contenía decisión alguna que pudiera recurrirse en relación con la aplicación del aludido decreto.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se evidencia ineptitud sustantiva de la demanda «por no haber agotado el procedimiento administrativo». Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) del agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos4. En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto

administrativo5: i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante»6. iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito»7. Igualmente, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»8. Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia. Este concepto ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos9: 4 Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01,

actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. 8 Artículo 43 del CPACA. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación. El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que

los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable. Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. 2.3. Del agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De manera específica, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, preceptuó: Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

[…]

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]. La normativa citada consagró la actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, esta Subsección se ha pronunciado en relación con la denominada vía gubernativa que regulaba el anterior Código Contencioso Administrativo, en contraste con la actuación administrativa que desarrolla el actual CPACA, encontrando que en ambas normatividades se estableció la necesidad de que el interesado acuda ante la administración con el fin de que esta se pronuncie en forma definitiva frente a sus peticiones, previo a acudir a los mecanismos de control en sede judicial. En tal sentido, se ha expresado10: Ahora, debe señalarse que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de vía gubernativa, ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó,

modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa.11 Así las cosas, en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el CPACA conservó el privilegio de la decisión previa que ha detentado la administración para definir las situaciones jurídicas con observancia del ordenamiento jurídico aplicable, así como las razones de necesidad, urgencia, pertinencia y demás elementos cuyo análisis considere relevantes para emitir los actos administrativos. De esta manera se garantiza el ejercicio de la función administrativa, así como la autotutela de la administración, con el fin de que resuelva los asuntos de su competencia y haga una revisión interna de sus propias determinaciones, las cuales posteriormente podrán ser sometidas al control de legalidad ante el juez de lo contencioso administrativo. 2.4. Solución al caso concreto. El a quo rechazó la demanda interpuesta por la señora Nancy Canizales de Torres contra COLPENSIONES al evidenciar una ineptitud sustantiva de la demanda «por 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 3 de mayo de 2018, radicado: 05001 23 33 000 2015 02111 01(3579-16), actor: Mónica María González Roldán. 11 Al respecto ver Sentencia de 26 de abril de 2018, Consejo de Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez, radicación 52001-23-33-004-2014-00276 (3164-2015).

no haber agotado el procedimiento administrativo», toda vez que no interpuso recursos contra la Resolución GNR 207736 de 9 de junio de 2014, que negó el reconocimiento de la pensión de jubilación al amparo del Decreto 546 de 1971. Por su parte, la actora considera que en relación con dicha petición se configuró un acto ficto negativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para desatar la anterior divergencia, es necesario referenciar la reclamación administrativa que realizó la demandante antes de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como los actos expedidos con ocasión de tal actuación: - El 13 de noviembre de 2013, la señora Nancy Canizales de Torres elevó reclamación administrativa ante COLPENSIONES en la cual elevó las siguientes peticiones principales y subsidiarias, así12:

I.PETICIONES

A. PRINCIPALES.

PRIMERA: Profiera acto administrativo a través del cual me reconozca una pensión mensual vitalicia de jubilación en la forma en que lo dispone el artículo 6° del Decreto Ley 546 de 1971, es decir, con cincuenta (50) años de edad y veinte (20) años de servicio, de los cuales por lo menos diez (10) deben haber sido prestados a la Rama Judicial del Poder Público o al Ministerio Público, y en una cuantía igual al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada en el año de servicios anterior a aquel en que laboré en dichas entidades.

SEGUNDA: Al liquidar mi pensión de jubilación consideren que el monto de la

misma debe ser el setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada devengada y que para calcular ésta no sólo debe tenerse en cuenta la asignación básica del último empleo que ocupé en la Rama Judicial sino además, los otros pagos que por razón de mi relación laboral, legal y reglamentaria, recibí en el último año en que laboré para la Rama Judicial o el Ministerio Público, es decir, lo devengado como Sustanciador Nominado del Consejo de Estado.

B. SUBSIDIARIAS PRIMERA: Profiera acto administrativo a través del cual me reconozca una pensión mensual vitalicia de jubilación en la forma en que lo dispone el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, es decir, con cincuenta y cinco (55) años de edad y mil (1000) semanas, y en una cuantía igual al setenta y cinco (75%) del ingreso base de cotización.

SEGUNDA: Al liquidar mi pensión de jubilación consideren que el monto de la misma debe ser el setenta y cinco (75%) del ingreso base de cotización, conforme con el contenido normativo del artículo 8 del Decreto 2709 de 1994, norma que reglamentó el artículo 7 de la Ley 71 de 1998 (sic), y que si bien fue derogado, en 12 Folios 6 a 18, cuaderno principal. cuanto entre la norma reglamentada y la reglamentaria existe la relación que hay entre lo principal y lo accesorio, resulta aplicable a mi caso pues se rige por la Ley 71, norma que se aplica en forma ultractiva junto con su reglamentación.

II. HECHOS

[…]

III. FUNDAMENTOS DE MI PETICIÓN

En cuanto a mi petición principal. […] En cuanto a la petición subsidiaria […] - Mediante la Resolución GNR 207736 de 9 de junio de 2014, COLPENSIONES le reconoció a la actora su pensión de jubilación conforme al artículo 7 de la Ley 71 de 1988, en un monto de $1.869.945, efectiva a partir del 2 de febrero de 201313. - La interesada interpuso recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión, explicando que COLPENSIONES le reconoció la pensión de jubilación por aportes establecida en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988; sin embargo, bajo esa normativa, la efectividad y el monto de la prestación estaban incorrectamente delimitados14. En tal sentido, precisó que la pensión debió reconocerse a partir del 1 de septiembre de 2011, pues en esa fecha adquirió el estatus pensional por cumplir 55 años de edad y 20 años de aportes al sistema de pensiones. A su turno, la cuantía de la prestación debió corresponder al 75% del salario base de cotización del último año de aportes al sistema, «año en que se cumplieron los requisitos de edad y tiempo de servicios o cotizaciones, en mi caso el anterior al 1° de septiembre de 2011, y no con el 75% del promedio de lo cotizado en los últimos 10 años o durante todo el tiempo». - Por medio de las Resoluciones GNR 427276 de 18 de diciembre de 201415 y VPB 46555 de 1 de junio de 201516, COLPENSIONES desató los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución GNR 207736 de 2014 y

la modificó en el sentido de aumentar el monto de la prestación. Bajo el anterior marco fáctico, es posible sostener que en el presente caso sí se configuró un acto ficto negativo frente a la petición encaminada a obtener la 13 Folios 56 a 58, cuaderno principal. 14 Folios 93 a 101, cuaderno principal. 15 Folios 102 a 107, cuaderno principal. 16 Folios 109 a 111, cuaderno principal. pensión de jubilación al amparo del régimen especial establecido por el Decreto 546 de 1971. En este sentido pueden esgrimirse los siguientes razonamientos: i) La reclamación administrativa contenía dos peticiones, elevadas como principales y subsidiarias, a saber: a) principales: el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971; b) subsidiarias: el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión de jubilación conforme a la Ley 71 de 1988. ii) Al revisar el contenido de la solicitud se observa que la actora elaboró un marco normativo y jurisprudencial diferente para cada petición, teniendo en cuenta que la normativa aplicable variaba la fecha de adquisición del estatus pensional y la cuantía de la prestación reclamada. iii) En sede administrativa, la señora Nancy Canizales de Torres enfatizó que la pensión de jubilación a que tenía derecho debía reconocerse con estricta sujeción al Decreto 546 de 1971, razón por la que sólo en forma subsidiaria sería procedente la aplicación de la Ley 71 de 1988. iv) En este contexto, la actora elevó una petición que debía resolverse

conforme a la Ley 1755 de 201517, es decir, que la parte demandada tenía el deber de emitir una respuesta oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado. Igualmente, a esta actuación debía otorgársele el mérito suficiente para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aras de solicitar la nulidad del acto expreso o presunto que emitiera la autoridad competente y el consecuente restablecimiento del derecho. v) Si bien es cierto que la petición estuvo acompañada de un formulario proporcionado por COLPENSIONES, también lo es que la interesada anexó el escrito completo de petición, mediante el cual elevó las pretensiones principales y subsidiarias antes indicadas, las cuales debían atenderse en su totalidad, expresando los motivos para acceder o negar lo solicitado, especialmente, teniendo en cuenta que aquellas se habían elevado como principales y subsidiarias. En este sentido el artículo 15 de la Ley 1755 de 2015 dispone: 17 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. […]. Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su

utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios. […]. (Resaltado fuera del texto). vi) Sin embargo, al analizar la Resolución GNR 207736 de 9 de junio de 2014 que resolvió la reclamación elevada por la demandante, se observa que únicamente se pronunció sobre la petición subsidiaria, esto es, el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme a la Ley 71 de 1988 y guardó silencio frente a la petición principal, es decir, frente al reconocimiento de la prestación al amparo del Decreto 546 de 1971. vii) A partir del anterior pronunciamiento, la accionante entendió que frente a su reclamación se habían configurado dos actos administrativos, a saber: a) uno expreso, representado por la Resolución GNR 207736 de 2014, que reconoció la pensión de jubilación por aportes, conforme a la Ley 71 de 1988; y b) el acto ficto negativo, originado en la falta de respuesta a la petición encaminada a obtener el pago de la prestación con fundamento en el régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971. viii) En consonancia con el anterior entendimiento, la actora limitó la interposición de los recursos de reposición y apelación a la fecha de efectividad y el monto de la pensión de jubilación por aportes de la Ley 71 de

1988. A su turno, conforme al artículo 161 del CPACA18, optó por no recurrir en sede administrativa el acto ficto que negó la pensión conforme al Decreto

546 de 1971 y, en su lugar, acudió directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. 18 Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […]

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto a