CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-01917-01(0845-18)-2019

DEVOLUCION DE PRESTACIONES PERIODICAS - Presunción de buena fe / UTILIZACION DE DOCUMENTOS FRAUDULENTOS - Permite desvirtuar la presunción de buena fe / CARGA PROBATORIA - No fue atendida en debida forma / BUENA FE - No desvirtuada El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)». Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». El principio de la buena fe, incorpora una presunción legal que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe. La utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. la carga probatoria del demandante no fue debidamente asumida, ya que en el

plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la demandada en la obtención de la reliquidación que le fue reconocida en sede gubernativa, ya que a través de una simple petición se limitó a poner de presente su retiro definitivo del servicio y la intención de que la pensión se liquidara con base en los últimos salarios, lo que en todo caso, dejaba en manos del ente previsional la valoración de la solicitud de cara a la modificación del derecho principal. Se descarta así, alguna maniobra oponible a la demandada que diera cuenta del propósito de inducir en error a CAJANAL, llevándola al equívoco de obtener un derecho que pese a ser improcedente, solo se reconoció por la pura y simple voluntad de la administración; por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas por virtud del acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-01917-01(0845-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Demandado: ANA BEIBA POVEDA DE AREVALO

Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD - RELIQUIDACIÓN PENSIÓN GRACIA

POR RETIRO DEFINITIVO - DEVOLUCIÓN DE DINEROS - PRESUNCIÓN DE

BUENA FE.

Decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por las parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - subsección A, que accedió a la pretensión de nulidad del acto administrativo que reliquidó la pensión gracia del demandado por retiro definitivo del servicio y negó las demás suplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones.

1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la 25888 del 7 de septiembre de 2002, proferida por el Subdirector General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social3, por la cual se reliquidó la pensión gracia de la señora Ana Beiba Poveda de Arévalo incluyendo la totalidad de factores de salario devengados durante el último año de servicio.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la accionada a devolver la totalidad de dineros pagados como consecuencia de la reliquidación por retiro definitivo del servicio, desde el 1º de enero de 2002, sumas que deberán ser actualizadas a valor presente y con el cómputo de los intereses por mora conforme a la ley; finalmente pidió la condena en costas. 1 Ingreso al Despacho para fallo el 4 de octubre de 2018, folio 237.

2 En adelante UGPP. 3 En lo que sigue CAJANAL. Hechos. Para mejor comprensión del asunto, la Sala resume los supuestos fácticos relevantes descritos por la parte demandante así:

3. Sostuvo, que la demandada nació 11 de octubre de 1939 y que prestó sus servicios como educadora al Departamento de Cundinamarca desde el 5 de mayo de 194 hasta el 31 de diciembre de 2001, razón por la cual, CAJANAL le reconoció la pensión gracia a través de la Resolución 9311 del 23 de noviembre de 1990, efectiva a partir del 11 de octubre de 1989 en cuantía de $89.645.87

4. Informó que CAJANAL a través de la Resolución 25888 reliquidó la pensión de la demandada considerando la fecha de retiro definitivo del servicio, incrementando la pensión a la suma de $1.701.417.75 a partir del 1º de enero de

2002.

5. Finalmente, señaló que la pensión de la demandada nuevamente fue reliquidada en cumplimiento de un fallo de tutela a través de la Resolución 42607 del 21 de noviembre de 2005, incluyendo en el IBL todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus, quedando en la suma de $68.577.83 con efecto desde el 11 de octubre de 1989.

Normas vulneradas y concepto de violación. La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes:

6. El artículo 128 de la Constitución Política; 1º de la Ley 114 de 1913, 1º de la Ley

24 de 1947, 29 de la Ley 6º de 1945, 4º de la Ley 4ª de 1966, 5º del Decreto 1743 de 1966, 5º del Decreto 224 de 1972, 1º de la Ley 33 de 1985 y 9 º de la Ley 71 de 1988.

7. Sostuvo, que la pensión gracia es una dádiva que el Estado reconocía a sus docentes territoriales y nacionalizados, cuyo propósito era restablecer el desequilibrio salarial respecto de sus pares nacionales, y a que al ser de naturaleza especial, su liquidación se gobierna por las normas propias que definen el derecho, según las cuales, corresponde al 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior al estatus pensional, que es a los 50 años de edad y 20 de servicio.

8. De esta manera, concluyó que la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo, es totalmente improcedente, razón por la cual, la así obtenida por la demandada es ilegal y merece ser anulada por ésta jurisdicción.

Contestación de la demanda.

9. La parte demandada contestó dentro de la oportunidad de ley, en donde manifestó que el acto administrativo acusado no existe en el ordenamiento jurídico, como quiera que con posterioridad fue reliquidada la pensión de la accionada, reduciendo su cuantía, en virtud de la aplicación de los factores salariales devengados durante el año anterior al estatus.

10. Así mismo, indicó que la actuación de la accionada en cuanto al recibo de los dineros producto de la reliquidación, siempre fue de buena fe, razón por la cual no

opera su devolución. La sentencia de primera instancia.

11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, mediante sentencia del 15 de junio de 2017; i) decretó la nulidad de la Resolución 25888 del 17 de septiembre de 2002, por la cual se reliquidó la pensión gracia de la accionada por retiro definitivo; ii) negó las demás pretensiones de la demanda; y iii) se abstuvo de condenar en costas a la parte

demandada. Para estas decisiones:

12. Señaló que conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 24 de 1947 y 43 de 1975, la pensión gracia es un beneficio al que solo pueden acceder los docentes territoriales o nacionalizados, con el propósito de compensar la diferencia salarial respecto de sus pares nacionales siempre que se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, y que se liquida en forma inequívoca solo con los factores de salario devengados en el año anterior al estatus pensional.

13. Desde tal panorama, concluyó que la demandada no tenía derecho a la reliquidación de su pensión gracia por retiro definitivo del servicio, con efecto a partir del 1º de enero de 2002.

14. Sin embargo, frente al restablecimiento del derecho concluyó que la demandante no logró desvirtuar la presunción de buena fe que ampara a la accionada en la recepción de dineros producto de la reliquidación, que por demás solo tuvo efecto hasta el 9 de diciembre de 2005, cuando CAJANAL, acatando un fallo de tutela, reliquidó nuevamente la pensión gracia de ésta, con los factores del

año anterior al estatus.

15. Finalmente frente a las costas, indicó que luego de la valoración de la prueba y de la conducta procesal de la parte vencida, no procedía su condena.

Recursos de apelación.

16. La demandante UGPP como apelante único, interpuso recurso de apelación, para que se revoque el numeral que negó la pretensión de restablecimiento del derecho, para que en su lugar se acceda al reembolso por parte de la demandada de las sumas de dinero que le fueron pagadas por virtud de la ilegal reliquidación de su pensión gracia por retiro definitivo.

17. Lo anterior, porque en su criterio dicha reliquidación estuvo desprovista de toda licitud, y en ese sentido la ilegalidad de un acto administrativo que implique un beneficio económico para su destinatario hace improcedente inferir buena fe en la recepción de los dineros que le fueron pagados.

Alegatos de segunda instancia y Concepto del Ministerio Público.

18. La parte demandante UGPP, presentó alegatos de cierre, reiterando los argumentos expuestos en su apelación. La demandada guardo silencio. El Ministerio Público emitió concepto en la causa, pidiendo la confirmación plena del fallo apelado, indicando que no hay lugar a la devolución de los dineros pagados a la demandada por virtud de la reliquidación pensional, en tanto sus actos para activar la vía gubernativa estuvieron provistos de buena fe, sin que en la actuación se hubiere demostrado lo contrario; en tanto en ese panorama existe presunción de ley que no fue desvirtuada por quien tenía la carga adicional a demostrar la

causal de nulidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

19. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual formulará el

siguiente:

Problema Jurídico:

20. De acuerdo con el cargo formulado por la parte demandante UGPP como apelante único contra la sentencia de primera instancia, le corresponde a la Sala determinar si para la situación de la demandada se desvirtuó la presunción de buena fe que lo ampara en la recepción de los dineros producto de la reliquidación pensional, para hacer procedente la orden de devolución de las sumas percibidas por tal concepto.

21. Para resolverlo, la Sala; analizará; i) el principio de buena fe y su tratamiento jurisprudencial con relación al recibo de dineros por concepto de prestaciones periódicas, y ii) resolverá el caso concreto.

Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.

22. El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»4. Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada» 5.

23. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar

gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario6.

24. Principio éste que además, no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros7. En este sentido, no es posible entender el principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en si mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mezcla de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción8.

25. Bajo el anterior razonamiento es preciso traer a colación algunos pronunciamientos de ésta Sección sobre el principio constitucional de la buena fe, en lo que se refiere a pagos efectuados por error de la administración: «Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas".

Pese a que dicha norma es aparentemente clara, es fundamental

considerar que la naturaleza jurídica de la buena fe como principio 4 Ver Sentencia T-475 de 1992 5 Ibídem. 6 Ver Sentencia C-071 de 2004 7 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 09492006. 8 Zagrebelsky, Gustavo. La Ley y su Justicia. Madrid 2008. Traducción Editorial Trotta 2014.Pagina 205. general del Derecho, implica que su vinculación a patrones fácticos específicos, es muy amplia y compleja y solo puede ser explicada en la medida en que se tenga clara la noción de buena fe. La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta. Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad. El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera

subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. El numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone: «Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrillas del texto) «Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de esa entidad territorial. Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el articulo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así»9. (Subrayado fuera del texto). 9 Sentencia de 2 de marzo de 2000. Expediente No. 12.971. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda

26. En el mismo sentido se indicó: «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos

($565.965,64). Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».10 (El resaltado es de la Sala)

27. La tesis fue reiterada posteriormente así: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de

buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto 11 . (Subrayado fuera del texto). Como se infiere de la norma transcrita, se exige para la devolución de prestaciones periódicas por parte de los particulares, la demostración de su mala fe, pues la buena fe en sus actuaciones es una presunción constitucional; es decir, la demostración de que los particulares hubiesen asaltando la buena fe para hacerse acreedores a una prestación a la que no tenían derecho. 10 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Exp. 3287-05. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 11 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero. Observa la Sala, que la Resolución No. 0405 de 7 de noviembre de 1991, creó a favor del demandando una situación jurídica de carácter particular y concreto, en la medida en que le reconoció el pago de una suma específica, por concepto de pensión mensual vitalicia de jubilación, que por lo mismo, ingresó a su patrimonio, y no obstante no corresponder a la legal, estando la Administración en la obligación de demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo; lo cierto es, que la demandante incurrió en error al reconocer la suma que debía pagar al

pensionado, equívoco en el que no tuvo participación el titular del derecho, lo que confirma, que si la Administración, fundada en su propia negligencia, pretende la devolución de las sumas pagadas en exceso, como en este caso, vulnera de manera franca el principio de la buena fe del gobernado. Lo anterior aunado al hecho, de que en el transcurso del proceso, no se afirmó ni se demostró que el demandado hubiera incurrido en comportamientos deshonestos, en actos dolosos y de mala fe, para obtener la pensión de jubilación. (…) Con lo anterior, los pagos efectuados por la Universidad tienen amparo legal, porque fueron recibidos de buena fe por el jubilado y en ese orden, se considera que mal puede ahora la demandante, alegar a su favor, su propia culpa, para tratar de recuperar unos dineros, que como se advierte, fueron recibidos por una persona amparada por el principio de la buena fe»12.

28. Precisa la Sala que ésta clara línea jurisprudencial, se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de jubilación producto de un error de la administración.

29. La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

30. De acuerdo a lo anterior, tenemos que el principio de la buena fe, incorpora

una presunción legal que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en 12 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe13.

31. Pero, distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión.

32. En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad reflexionó así: «Para la Sala no existe la menor duda de que las certificaciones que aportó a folios 11 y 12 expedidas por petición del señor Gobernador de ese entonces, son veraces. Y a esta conclusión se llega, pues el beneficiario de la pensión en esta litis no pudo desvirtuar tales constancias ni demostró por otros medios que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios, pues amen de las inconsistencias sobre la edad a raíz del cambio de su segundo apellido

en la cédula (folios 44 y 51 cdno. No. 2), las pruebas que aportó con su escrito de contestación del libelo no fueron decretadas por

extemporáneas, como da cuenta el auto del 12 de mayo de 1999 que obra a folio 62 del cuaderno No. 2. No se atiende, por tal virtud, la sugerencia que de manera respetuosa hace el Ministerio Público, como quiera que basta en el caso sub examine esta circunstancia de la alteración de la edad para inferir, de una parte, que el demandado no acredita los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación, pues no contaba con 55 años previstos en la Ley 33 de 1985, y, de otra, que la actuación del solicitante no estuvo acompañado de la buena fe que debe presidir las relaciones de los administrados con la administración. Se confirmará en ese orden la decisión del Tribunal que declaró la nulidad del acto acusado. Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las 13 En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera

Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo14.» (Negrillas fuera de texto original).

33. Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.

34. Entonces, para cada caso concreto, deberá el juez verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación.

Caso concreto.-

35. Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acreditó que la demandada Ana Beiba Poveda de Arévalo:  Nació el 11 de octubre de 193915.  Por medio de la Resolución 9311 del 23 de noviembre de 199016 CAJANAL, a solicitud de parte le reconoció la pensión de jubilación gracia en una cuantía de $89.645.87, efectiva a partir del 11 de octubre de 1989.  Por medio de la Resolución 25888 del 7 de septiembre de 200217, CAJANAL, también a solicitud de parte, le reliquidó su pensión con inclusión de nuevos factores devengados durante el último año de servicio, llevándola a la suma de $1.701.417.75.

14 Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 15 Ver cédula de ciudadanía, folio 63. 16 Folios 43 a 45. 17 Folios 67 a 68.  Fue beneficiaria del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 4 de noviembre de 200318 que le tuteló sus derechos fundamentales de petición y debido proceso, ordenándosele a CAJANAL que le reliquidara la pensión con los factores del año anterior al estatus pensional.  Que se le reliquidó su pensión mediante Resolución 42607 del 9 de diciembre de 2005 reduciéndola a la suma de $68.577.83 en cumplimiento de la sentencia de tutela antes mencionada19.

36. Descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que en septiembre de 2002, a través de acto administrativo provocado por la demandada en ejercicio del derecho de petición, se ordenó de manera injustificada la reliquidación de su pensión gracia por retiro definitivo del servicio efectivo el 31 de diciembre de 2001, incluyendo los factores del año inmediatamente anterior.

37. Ello impone concluir, que se desconocieron los fundamentos normativos que rigen la determinación del IBL de la pensión gracia, según los cuales, el derecho se define en monto del 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior al estatus pensional, tal como lo concluyó el a quo en el fallo apelado; debiendo dilucidarse si en consecuencia de la nulidad ya decretada por tal razón respecto

del acto que ordenó la reliquidación de la pensión de la demandada, procede el restablecimiento del derecho.

38. La consecuencia de la nulidad del acto particular, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió.

39. Sin embargo, tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.

40. Al respecto, el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 201120, dispone que: 18 Folios 78 a 98. 19 Folios 102 a 104.

20 CPACA.

«La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…).» (negrillas y subrayas fuera de texto original).

41. Expresamente consagra el legislador que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 198421, y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política.

42. Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y

de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del derecho de petición y de la acción de tutela en defensa de un derecho fundamental, aun cuando para la controversia estén previstos los mecanismos ordinarios, pues en todo caso, serán en su orden, la autoridad administrativa y el juez constitucional quienes determinen su procedencia, su idoneidad y el mérito de las pruebas aducidas para el efecto.

43. Es pertinente aclarar, que en algunas ocasiones la sección segunda de esta Corporación22, ha encontrado pruebas o elementos de juicio a partir de los cuales, se desvirtuó la presunción de buena fe que cobija al pensionado demandado, como cuando existe claridad sobre el uso fraudulento de un documento o su producción por tales medios,