CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-02383-01(0923-16)-2018

ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Presupuestos Con relación a la demanda, resulta necesario que ésta cumpla con ciertas exigencias para que pueda ser admitida, las cuales según la doctrina son: 1) Que sea formulada ante el funcionario competente; 2) Que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y 3) Que la demanda reúna los requisitos legales, tanto los de forma como los relativos a la presentación de ciertos documentos que deben acompañarla.

DEMANDA – Contenido / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO –

Requisitos / COPIA DEL ACTO DEMANDADO - Aporte / IDENTIFICACIÓN PLENA DEL ACTO ACUSADO El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece cuál debe ser el contenido de la demanda; pero además de los anteriores requisitos, cuando se trate de la impugnación de actos administrativos resulta necesario aportar su copia con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según sea el caso (art 166); cumplir con la exigencia estipulada en el artículo 162 relativa a la perfecta identificación del acto acusado y de las pretensiones a formular.

ADMISIÓN DE LA DEMANDA – Control judicial / INADMISIÓN DE LA

DEMANDA – Procedencia / RECHAZO DE LA DEMANDA POR NO

SUBSANACIÓN DE LOS YERROS ADVERTIDOS EN LA PROVIDENCIA DE INADMISIÓN De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 del CPACA, el demandante debe observar una serie de requisitos que tiene que reunir la demanda al

momento de su presentación. Por esta razón, el Juez al recibirla, realiza un estudio de la misma para establecer si ésta efectivamente se ajusta a lo exigido en la Ley, para proceder a su admisión. En caso de no reunir los requisitos, con el fin de evitar futuras nulidades y lograr el saneamiento del proceso, el Juez cuenta con la facultad de inadmitirla, exponiendo los defectos formales de que adolece, para que el demandante los subsane en el término de 10 días, so pena de rechazo, tal como ocurrió en el presente caso; ya que aparentemente la parte actora no subsanó todo lo indicado por el Tribunal en auto de 11 de agosto de 2015.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170

RECHAZO DE LA DEMANDA POR NO APORTARSE COPIA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DEMANDADO EN SU INTEGRIDAD - Efecto / APORTE DEL ACTO DEMANDADO POR LA ENTIDAD DEMANDANDA - Subsanación / PRIMACÍA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 7 DEBIDO PROCESO Aun cuando en la demanda no se aportó íntegramente el acto administrativo atacado de forma física, la Secretaría del Tribunal registró la existencia de un CD, sugiriendo así, el aporte del mismo desde la primerísima radicación del escrito demandatorio, sin que el tribunal correspondiente lo tuviera en cuenta al momento de definir la admisión. (…). Con base en el artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 se tiene que el supuesto yerro procesal señalado por el a quo, podía haberse

subsanado luego de admitida la demanda, con el aporte que por disposición legal debía hacer la entidad demandada del expediente administrativo correspondiente. Ahora bien, en la subsanación de la demanda efectuada, se anotó que la misma iba acompañada de un CD (aunque solo aparece la funda vacía) y en el «INFORME AL DESPACHO» subsiguiente, se tuvo en cuenta el folio que ocuparía dicho CD, por lo tanto, se tiene que en efecto, y adicional a lo señalado ut supra, la parte actora subsanó la demanda en los términos señalados por el Tribunal en el auto del 11 de agosto de 2015. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aras de darle prevalencia al principio de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, debió admitir la demanda presentada por la señora Esperanza Penagos Ruiz, pues como se expuso en detalle, aun cuando en teoría, el acto administrativo no fue aportado en forma íntegra al proceso, era factible identificarlo y darle trámite al medio de control interpuesto, pues se debe evitar que el derecho procesal se convierta en un obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial, desnaturalizando a su vez las normas procesales cuya finalidad es ser el medio para la efectiva realización del derecho material, tal como lo dispone el artículo 228 superior. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la causal de procedibilidad de la acción de tutela por defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto: Corte constitucional, sentencia T – 234 de 2017.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 1437 DE

2011 – ARTÍCULO 175

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02383-01(0923-16)

Actor: ESPERANZA PENAGOS RUIZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Rechazo de la demanda por no aportar de forma íntegra el acto administrativo demandado Decisión: Revoca auto que rechazó la demanda y ordena hacer el estudio de admisibilidad Ha venido el proceso de la referencia1, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 22 de octubre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, 1 Con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de fecha 16 de marzo de 2016.

Subsección A,2 que rechazó la demanda presentada porque no se aportó de forma íntegra el acto administrativo demandado.

I. A N T E C E D E N T E S La señora Esperanza Penagos Ruiz, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda3 contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio S2014-118917 ANOPA-GRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la entidad accionada a reconocerle y pagarle la prima de antigüedad, la prima de actividad, la bonificación del distintivo de buena conducta para suboficiales, la prima ministerial del 1.92% y el auxilio de cesantías, de forma indexada y que además, se modificara su hoja de vida de servicios, de conformidad con dichos reconocimientos.

II. TRÁMITE PROCESAL 2.1 Mediante auto de 11 de agosto de 2015,4 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, resolvió inadmitir la demanda presentada y otorgó el término de 10 días de que trata el artículo 1705 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que I) El acto administrativo demandado fue aportado de forma incompleta y II) Aunque la cuantía se estimó en $108.000.000, no estuvo acompañada de las operaciones aritméticas correspondientes para su determinación. 2 Integrada por los magistrados: Néstor Javier Calvo Chaves, José María Armenta Fuentes y Carmen Alicia Rengifo Sanguino. 3 Folios 1-18. 4 Folios 45-46. 5 Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda.

2.2 Dentro del término otorgado por la providencia anterior,6 la parte demandante presentó escrito subsanando la demanda,7 discriminando anualmente el monto correspondiente a la estimación razonada de la cuantía, desde 1994 hasta 2013.

III. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN8

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto de 22 de octubre de 2015, resolvió rechazar la demanda, al considerar que «la parte demandante dentro del término otorgado en el referido proveído, estimó razonadamente la cuantía. Sin embargo, no aportó copia completa del Oficio No. S-2014-118917/ANOPA-GRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, siendo este un anexo obligatorio de la demanda (…).» Aseveró que en múltiples fallos el Consejo de Estado ha dispuesto que en los casos de homologación al nivel ejecutivo de la Policía Nacional en los cuales no se cuestiona el acto administrativo mediante el cual la persona se homologó, se configura la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, ya que esta decisión fue la que modificó las prestaciones sociales que hoy reclama. Por último, agregó que la accionante mucho tiempo después provocó un nuevo pronunciamiento de la administración, presentándose la intensión de revivir términos fenecidos.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN9

La parte demandante interpuso la alzada contra el auto de 22 de octubre de 2015 y solicitó la admisión de su demanda, alegando que si bien es cierto, en la copia

física del escrito demandatorio radicado aparece incompleto el acto administrativo atacado, en el CD aportado con la subsanación de la demanda, obra un archivo denominado «ADJUNTOS», donde se encuentra escaneado en su totalidad el oficio objeto de controversia.

V. CONSIDERACIONES 6 18 de agosto del 2015. 7 Folios 47-50. 8 Folios 53-55. 9 Folios 56-61.

Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, conforme a lo previsto por el inciso 3 del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, la Sala es competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejúsdem. El objeto del trámite en esta instancia se ocasiona por la necesidad de determinar si debe mantenerse en firme el rechazo de la demanda, al haber considerado el tribunal que la señora Esperanza Penagos Ruiz no adjuntó de forma completa el acto administrativo demandado. 5.1 Problema Jurídico Establecer si en el presente caso es procedente rechazar la demanda por presuntamente no haber allegado de forma completa el acto administrativo demandado. La Sala, a fin de resolver el problema jurídico planteado, abordará el estudio de los requisitos mínimos razonables para la admisión de la demanda. Una vez dilucidado aquello, descenderá al caso concreto para desatar su resolución. 5.2 Requisitos mínimos razonables para la admisión de la demanda10

Existen ciertos elementos que resultan indispensables para la debida conformación y trámite del proceso hasta su culminación mediante la obtención de un fallo; se trata de requisitos que tienen que ver con la acción, otros con la demanda y otros más con el proceso propiamente dicho, y que son los denominados presupuestos procesales. Específicamente con relación a la demanda, resulta necesario que ésta cumpla con ciertas exigencias para que pueda ser admitida, las cuales según la doctrina 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B” Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ Bogotá D.C., junio once (11) de dos mil nueve (2009). Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00349-01(2626-07) Actor: PEDRO JOSE JARAMILLO JARAMILLO. Demandado: E. S. E. RAFAEL URIBE URIBE. son: 1) Que sea formulada ante el funcionario competente; 2) Que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal y 3) Que la demanda reúna los requisitos legales, tanto los de forma como los relativos a la presentación de ciertos documentos que deben acompañarla. El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) establece cuál debe ser el contenido de la demanda; pero además de los anteriores requisitos, cuando se trate de la impugnación de actos administrativos resulta necesario aportar su copia con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según sea el caso (art 166); cumplir con la exigencia estipulada en el artículo 162 relativa a la perfecta identificación del acto acusado y de las pretensiones a formular. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 del CPACA, el demandante debe observar una serie de requisitos que tiene que reunir la demanda al momento de su presentación. Por esta razón, el Juez al recibirla, realiza un estudio de la misma para establecer si ésta efectivamente se ajusta a lo exigido en la Ley, para proceder a su admisión. En caso de no reunir los requisitos, con el fin de evitar futuras nulidades y lograr el saneamiento del proceso, el Juez cuenta con la facultad de inadmitirla, exponiendo los defectos formales de que adolece, para que el demandante los subsane en el término de 10 días,11 so pena de rechazo, tal como ocurrió en el presente caso; ya que aparentemente la parte actora no subsanó todo lo indicado por el Tribunal en auto de 11 de agosto de 2015.12 Lo anterior, pues la ley ha querido brindar la oportunidad al accionante de corregir su demanda, dentro del término establecido, para evitar así el rechazo in límine por la falta de alguno de los requisitos y formalidades. 5.3 Caso concreto De la revisión efectuada al expediente, se observa que la señora Esperanza Penagos Ruiz pretende obtener la nulidad del Oficio S-2014-118917 ANOPAGRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, mediante el cual se dio respuesta a

su petición del 14 de noviembre de 2014,13 negándole el pago y reconocimiento de múltiples prestaciones sociales. 11 Artículo 170. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 12 Folios 45 y 46. El 18 de agosto del 2015 la parte demandante aportó escrito subsanando la demanda14 y el a quo, mediante auto de 22 de octubre de 2015 la rechazó, al considerar que aunque corrigió lo correspondiente a la cuantía, no se aportó de forma competa el acto administrativo demandado. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitando la admisión de su demanda, con base en la remisión magnética que se hizo del acto administrativo demandado y que fue aportada con el escrito que subsanó la demanda. Ahora bien, las pruebas que sustentan los cargos formulados son las siguientes: - Demanda presentada por la señora Esperanza Penagos Ruiz contra Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio S-2014-118917 ANOPA-GRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, por medio del cual se le dio respuesta al memorial de 14 de noviembre de 2014, negando el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas.15 - Oficio S-2014-118917 ANOPA-GRUNO-1.10 del 28 de noviembre de

2014.16 - Auto de 11 de agosto de 2015, mediante el cual el Tribunal Administrativo resolvió inadmitir la demanda y conceder 10 días para subsanarla.17 - Escrito subsanatorio de la demanda, de 18 de agosto de 2015, presentado por la accionante, que consta de un escrito de 4 folios y una funda de CD.18 - Auto de 22 de octubre de 2015, mediante el cual el Tribunal Administrativo resolvió rechazar la demanda.19 De lo expuesto, se observa que la señora Esperanza Penagos Ruiz interpuso demanda contra la Policía Nacional, la cual fue registrada por la Secretaría de la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en 13 Aunque dicha solicitud no consta en el expediente, según el oficio que contiene el acto administrativo demandado, la petición fue de 14 de noviembre de 2014. 14 Folios 47-50. 15 Folios 1-18. 16 Folio 20. 17 Folios 45-46. 18 Folios 47-51. 19 Folios 53-55. el «INFORME AL DESPACHO» de 21 de mayo de 2015,20 como un escrito con sus traslados y un CD. Sin embargo, en dicha etapa no hay constancia física de tal medio magnético y el acto administrativo demandado, efectivamente aparece incompleto, echando de menos su continuación y firma. En consecuencia, dicha demanda fue inadmitida por el Tribunal de origen, otorgándole a la actora un término de 10 días para subsanar dicho aspecto y adicionalmente, precisar el razonamiento de la cuantía. En virtud de lo anterior, se aportó la debida subsanación, que consistió en 4 folios

y una funda de CD que aparece vacía. No obstante, aunque en principio carece de contenido y foliatura, fue tenida en cuenta por la misma Secretaría, pues le asignó el folio 50 a la última página de la subsanación y el folio 52 al «INFORME AL DESPACHO» de 18 de septiembre de 2015, sugiriendo así la existencia de un CD contenido en el que correspondería al folio 51. Luego, en la apelación del auto que resolvió rechazar la demanda, la parte demandante afirma que en efecto, junto con el escrito subsanatorio, aportó un CD que en su interior contenía en su integridad el acto administrativo controvertido. Del anterior análisis se concluye que aun cuando en la demanda no se aportó íntegramente el acto administrativo atacado de forma física, la Secretaría del Tribunal registró la existencia de un CD, sugiriendo así, el aporte del mismo desde la primerísima radicación del escrito demandatorio, sin que el tribunal correspondiente lo tuviera en cuenta al momento de definir la admisión. Adicional a lo anterior, en el acta de la audiencia de conciliación celebrada el 28 de abril de 201521 ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, entre la señora Esperanza Penagos Ruiz y el apoderado de la Policía Nacional, se mencionó en su integridad la identificación y el contenido del acto administrativo, frente a lo cual, dicho apoderado no tuvo ningún reparo. Ahora, incluso cuando dicho escrito estuviera incompleto y no constara el CD con su contenido, el a quo contaba con la facultad de identificarlo perfectamente, pues

20 Folio 43. 21 Folio 40. en el folio aportado se evidencia su denominación S-2014-118917 /ANOPAGRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, expedido por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, por medio del cual se da respuesta al derecho de petición radicado por Esperanza Penagos Ruiz el 14 de noviembre de 2014, en relación con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Por ende, no es de recibo el razonamiento del tribunal de instancia, en la medida de que aun cuando hiciere falta el resto de la foliatura y la firma de quien lo suscribió, era plenamente posible identificar la entidad emisora, el destinatario, la fecha, la referencia y el objeto de dicho acto administrativo. Además, a voces del parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, sobre la contestación de la demanda, se estipuló que «Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder.» Con base en dicha disposición, se tiene que el supuesto yerro procesal señalado por el a quo, podía haberse subsanado luego de admitida la demanda, con el aporte que por disposición legal debía hacer la entidad demandada del expediente administrativo correspondiente. Ahora bien, en la subsanación de la demanda efectuada, se anotó que la misma iba acompañada de un CD22 (aunque solo aparece la funda vacía) y en el «INFORME AL DESPACHO» subsiguiente, se tuvo en cuenta el folio que ocuparía

dicho CD, por lo tanto, se tiene que en efecto, y adicional a lo señalado ut supra, la parte actora subsanó la demanda en los términos señalados por el Tribunal en el auto del 11 de agosto de 2015. Finalmente, en la apelación del auto que rechazó la demanda, se adjuntó un CD que contiene 3 archivos denominados: «ANEXOS», «demanda» y «SUBSANAR INADMISION». Una vez se abre el de «ANEXOS», aparecen en la 1º y 2º página 22 ? Folio 50. el Oficio S-2014-118917 ANOPA-GRUNO-1.10 del 28 de noviembre de 2014, tal como se expone a continuación: En consecuencia, dicho acto administrativo siempre estuvo al alcance del Tribunal, desde la radicación de la demanda, en el acta de la audiencia de conciliación extrajudicial, en la subsanación ordenada y por último, en el recurso de apelación presentado contra el auto que rechazó la demanda. Frente al caso sub judice, es preciso traer a colación lo manifestado por la Corte Constitucional en el trámite de revisión de una acción de tutela, en el sentido de que «El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presenta cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial.»23 Lo anterior, ocurre cuando el juez no acata el mandato de dar prevalencia al

derecho sustancial, y en su lugar, vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia.24 En ese entendido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aras de darle prevalencia al principio de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, el acceso a 23 Sentencia T-234/17 24 Sentencia T-429/16. la administración de justicia y el debido proceso, debió admitir la demanda presentada por la señora Esperanza Penagos Ruiz, pues como se expuso en detalle, aun cuando en teoría, el acto administrativo no fue aportado en forma íntegra al proceso, era factible identificarlo y darle trámite al medio de control interpuesto, pues se debe evitar que el derecho procesal se convierta en un obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial, desnaturalizando a su vez las normas procesales cuya finalidad es ser el medio para la efectiva realización del derecho material, tal como lo dispone el artículo 228 superior.25 Consecuencia de lo expuesto, y sin lugar a adicionales razonamientos, la Sala revocará el auto del Tribunal que dispuso rechazar la demanda y se ordenará darle trámite al estudio de la admisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección SegundaSubsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

VI. R E S U E L V E PRIMERO.- REVOCAR el auto de fecha 22 de octubre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Esperanza

Penagos Ruiz, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído. SEGUNDO.- ORDENAR que conforme al numeral anterior, sea efectuado el correspondiente estudio de admisibilidad, teniendo en cuenta el CD obrante a folio 62 del expediente y que fuera aportado con el recurso de apelación de 3 de noviembre de 2015. TERCERO.- Por la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el proceso al Tribunal de origen y déjense las constancias de rigor. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los Consejeros, 25 ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER