CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-02492-01(0069-17)-2019

CADUCIDAD - Del medio de control / CADUCIDAD - Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - CADUCIDAD - Respecto de las decisiones sancionatorias en materia disciplinaria Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. [L]a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. […] [L]a expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente […] [L]a demanda podrá

presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. […] [C]uando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. […] De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02492-01(0069-17)

Actor: PABLO EMILIO ROMERO CAMPOS Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 30 de noviembre de 2016, proferido en audiencia inicial de oralidad por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones El señor Pablo Emilio Romero Campos, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo disciplinario de primera instancia del 25 de agosto de 2011, proferido por la Oficina de Control Disciplinario del Ministerio del Trabajo de la Dirección Territorial de Cundinamarca, que sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años en su condición de auxiliar administrativo, código 4044, grado 13,1; ii) Resolución número 03024 del 23 de julio 2014, proferida por el viceministro de relaciones laborales e inspección encargado de las funciones del despacho del ministro de trabajo, quien ejecutó la sanción disciplinaria anterior2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho,

solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría y grado; ii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia del retiro del servicio y hasta cuando sea reincorporado al empleo, teniendo en cuenta los intereses moratorios e indexación que se hayan causado; iii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales, y, iv) condenar en costas y agencias en derecho. 1.2. Auto apelado 1 Folios 44 al 50 cuaderno principal 2 Folio 3cuaderno principal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del auto del 30 de noviembre de 20163, proferido en audiencia inicial de oralidad, declaró no probada la excepción de caducidad presentada por la entidad accionada en los siguientes términos. Indicó que por medio de la Resolución número 03024 del 23 de julio de 2014 se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante y la decisión fue comunicada el 24 de julio de ese año. La caducidad del medio de control fue interrumpida el 6 de noviembre de 2014, cuando se solicitó la conciliación prejudicial, restándole 19 días para presentar la demanda. La conciliación fallida se llevó a cabo el 2 de febrero de 2015, por ello, desde esa fecha se reanudó el término para incoar del medio de control, el cual se cumpliría el 27 de ese mes y año, y la demanda fue instaurada el 6 de febrero del 2015;

como consecuencia no hay caducidad del medio de control. 1.2.2. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el Ministerio del Trabajo interpuso el recurso de apelación manifestando que el término de caducidad del medio de control inició cuando se profirió el fallo disciplinario y no cuando fue ejecutado; por lo tanto, atendiendo los tiempos en que se surtieron las actuaciones, existe una evidente caducidad, que amerita que la excepción solicitada sea decretada.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en 3 Folios 153 a 157 cuaderno principal procesos disciplinarios que implican el retiro del servicio; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza

y no puedan ser discutidas en vía judicial4. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido5: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es

un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que 4 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia6. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del numeral 2, literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto

administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente7. 6 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 7 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen

parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo8. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»9. 2.3. Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios cuando implican el retiro del servicio La Sección Segunda de esta Corporación10, mediante auto de unificación, precisó que en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del

servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 8 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 9 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 10 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas

Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. (Negrita de la Sala) Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. (Negrita de la Sala) […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede

comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»11. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»12 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»13. 2.4. Solución al caso concreto. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 12 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. 13 Ibídem. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se pudo establecer:  Que mediante decisión disciplinaria de primera instancia del 25 de agosto de 2011, proferida por la Oficina de Control Disciplinario de Ministerio del Trabajo, de la Dirección Territorial de Cundinamarca, se sancionó al demandante con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, en su condición de auxiliar administrativo, código 4044, grado 1314.  Que a través de la Resolución número 03024 del 23 de julio 2014, proferida

por el viceministro de relaciones laborales e inspección encargado de las funciones del despacho del ministro de trabajo, se ejecutó la sanción disciplinaria anterior15.  Que el 24 de julio de 2014, se le comunicó al demandante la resolución que ejecutó el fallo disciplinario16.  Que el 4 de noviembre de 2014, el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 142 Judicial II para Asuntos Administrativos17.  Que el 2 de febrero de 2015, la Procuraduría 142 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió la constancia de conciliación fallida18.  Que el 9 de febrero de 2015, el accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho19. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en auto posterior, 14 Folios 44 al 50 cuaderno principal 15 Folio 3 cuaderno principal 16 Folio 69 cuaderno principal 17 Folios 70 al 82 cuaderno principal 18 Folio 86 cuaderno principal 19 Folio 104 cuaderno principal fijó fecha para celebrar la audiencia inicial dentro de la cual, en la etapa de excepciones previas, la demandada propuso caducidad del medio de control, la cual no fue declarada, y este es el motivo de la apelación.

El señor Pablo Emilio Romero Campos, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia del 25 de agosto de 2011 y la Resolución número 03024 del 23 de julio 2014. Una vez admitida se corrió traslado para contestar a la entidad demandada quien formuló la excepción de caducidad al considerar que el medio de control no se había presentado en el tiempo establecido en la ley. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de auto del 30 de noviembre de 201620, resolvió la excepción propuesta y la declaró no probada al estimar que el medio de control fue presentado en tiempo. De conformidad con lo expuesto en acápites anteriores, en materia disciplinaria, cuando se produce el retiro del servicio como consecuencia de la sanción de destitución, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio. En el presente caso, ello ocurrió el 24 de julio de 2014, fecha en que se le comunicó al demandante el acto de ejecución y en la que efectivamente se verificó su desvinculación, así como el desprendimiento del ejercicio de sus funciones21. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 25 de julio de 2014. Ahora bien, el demandante radicó la solicitud de conciliación el 4 de noviembre de 2014, cuando habían transcurrido 3 meses y 9 días desde el día siguiente a la ejecución de la sanción. La audiencia se celebró el 2 de febrero de 2015 y la

respectiva constancia se expidió ese día. Así las cosas, el actor tenía 21 días contados desde el día siguiente a aquel en que se expidió la aludida constancia para presentar el medio de control. 20 Folios 153 al 157 cuaderno principal 21 Folio 69 cuaderno principal En consecuencia, como la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 9 de febrero de 2015, de acuerdo con la constancia expedida por la oficina de reparto judicial22, debe concluirse que fue interpuesta dentro del término legalmente establecido por el CPACA, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por caducidad. Como consecuencia de lo anterior se confirmará el auto del 30 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de acuerdo a lo analizado anteriormente. En mérito de lo expuesto, Resuelve Confirmar el auto de 30 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante el cual declaró no probada la excepción de caducidad interpuesta por la entidad accionada en el proceso promovido por el señor Pablo Emilio Romero Campos, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Devolver el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado CLP 22 Folio 104 cuaderno principal