CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-02601-01(3666-16)-2017

CADUCIDAD – Medio de control / CADUCIDAD - Demandad de Nulidad y restablecimiento del derecho CADUCIDAD – Audiencia de conciliación. “En materia contenciosa administrativa para presentar una demanda deben satisfacerse los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la interposición de la demanda dentro del término caducidad y, en los casos exigidos por la ley, el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial. […] [P]ara instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el actor debe presentar la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la expedición del acto administrativo, contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. […] [L]a Ley Estatutaria de Administración de Justicia, exige como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial, cuando los asuntos sean conciliables. […] La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad hasta que se logre el acuerdo conciliatorio, se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. […] En el sub examine, el actor acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a solicitar la nulidad del fallo de fecha 17 de julio de 2013, dictado dentro de la investigación disciplinaria 015-006-2012 por parte del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario […] [L]a demanda fue

presentada el 16 de mayo de 2014, cuando ya había operado la caducidad”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02601-01(3666-16)

Actor: GABRIEL MACÍAS PEÑARANDA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Asunto: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ DEMANDA POR HABER OPERADO LA CADUCIDAD Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 31 de agosto de 20161, para decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra el auto de 13 de mayo de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió rechazar la demanda incoada por el señor Gabriel Macías peñaranda en contra de la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, por haberse configurado el presupuesto procesal de caducidad. 1 Informe visible a folio 176.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011-, el señor Gabriel Macías Peñaranda, por intermedio de apoderado judicial3, demandó los Fallos de Primera

y Segunda instancia de 17 de julio de 2013 y 30 de septiembre de 2013, respectivamente, por medio de los cuales la Registraduría Nacional del Servicio Civil4 le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 12 años; así mismo solicitó se declare nula la Resolución 0285 de 1 de octubre de 2013, por medio de la cual los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil por Cundinamarca ejecutaron dicha sanción. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo que desempeñaba al momento de la sanción o a uno de igual categoría y remuneración, el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir durante el término de la suspensión y, que se reconozcan y paguen los prejuiciosos morales y daños causados con ocasión a la sanción. 1.2. El auto apelado5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del auto de 13 de mayo de 2016 rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento presentada por haber operado el fenómeno de caducidad. Enunció que si se tiene en cuenta que la Resolución 285 de 1 de octubre de 2013 ejecutó la sanción de destitución del demandante, se deberá contabilizar desde el 2 de octubre de 2013 el término de los cuatro meses, de acuerdo al artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Por tal motivo, cuando el señor Gabriel Macías Peñaranda presentó la conciliación ante la Procuraduría General de la Nación el

17 de febrero de 2014 ya se encontraba caducada la acción. 1.4. Del recurso de apelación6. El apoderado del demandante señaló que el término de caducidad no es automático, sino que produce los efectos a partir del día siguiente a la notificación; bajo ese contexto se tiene que como fue notificado el 13 de octubre de 2013 el término de caducidad vencía el 18 de febrero de 2014, luego entonces, cuando se presentó la demanda el 16 de mayo de 2014 aún no había operado este fenómeno.

II. CONSIDERACIONES A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia del recurso de apelación que trata numeral 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2 Demanda visible a folios 5 a 22. 3 El abogado Pablo Enrique Cárdenas Torres. 4 El demandante no indicó la autoridad administrativa que los expidió. 5 Visible a folios 161 a 163. 6 Visible a folios 165 a 168. 20117, formulado dentro de la oportunidad procesal prevista por el numeral 2º del artículo 244 de la precitada ley8, con la debida sustentación, siendo la Sala competente para decidir de plano sobre el recurso interpuesto, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ibídem 9.

Problema jurídico. En el sub-lite, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae a determinar si de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra caducada la demanda incoada por el señor Gabriel Macías Peñaranda, quien pretende la nulidad de los Fallos de Primera y Segunda instancia de 17 de

julio de 2013 y 30 de septiembre de 2013, respectivamente; y además la Resolución 0285 de 1 de octubre de 2013. Bajo ese contexto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes aspectos: i) de la caducidad de la acción y el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, ii) del caso concreto. i) La caducidad de la acción y el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En materia contenciosa administrativa para presentar una demanda deben satisfacerse los presupuestos procesales de la acción10, entre ellos, la interposición de la demanda dentro del término caducidad y, en los casos exigidos por la ley, el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial. En relación con el requisito del término de caducidad, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: “(…) Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá 7 “(…) Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda (…)”. 8 “(…) La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes

reglas:

2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro

de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. (…)”. 9 “(…) Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. (…)”. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección c. Ponente: Olga Melida Valle de la Hoz. actor: Seguridad el Pentágono Colombiano Ltda - Sepecol Ltda. demandado: instituto colombiano de bienestar familiar y otros. Sentencia de 101 de diciembre de 2014. Proceso: 25000-23-26-0002000-01305-01. pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales

establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel (…)”. El artículo 164 de esa misma normatividad, establece la oportunidad para demandar de la siguiente manera: “(…) Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…).”. De la normativa anteriormente citada se puede concluir que para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el actor debe presentar la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la expedición del acto administrativo, contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. Por otra parte en cuanto al agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200911 por medio del cual se adicionó el 42A a la Ley 270 de 1996 – Ley Estatutaria de Administración de Justicia, exige

como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho12, el agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial, cuando los asuntos sean conciliables. La norma señaló lo siguiente: “(…) Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contenciosoadministrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial (…)”. Además, los artículos 2° y 3° del Decreto Nº 1716 de 2009 proferido por el Presidente de la República, por medio del cual se reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, establecen que: 11 Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia. 12 Ahora medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011. i) Las entidades públicas podrían conciliar sobre los asuntos de carácter particular y de contenido económico; ii) No son susceptibles de conciliar los asuntos de carácter tributario, los que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 7513 de la Ley 80 de 1993, ni aquellos en los cuales la acción haya caducado; y,

1. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad hasta que se logre el acuerdo conciliatorio, se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2°14 de la Ley 640 de 2001, o se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

El tenor literal de las normas en comento es el siguiente: “(…) Decreto 1716 de 2009. (…) Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan. Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. 13 Ley 80 de 1993, “(…) artículo 75º.- Del Juez Competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo. Parágrafo 1º.- Una vez practicadas las pruebas dentro del proceso, el juez citará a demandantes y

demandados para que concurran personalmente o por medio de apoderado a audiencia de conciliación. Dicha audiencia se sujetará a las reglas previstas en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil y se procurará que se adelante por intermedio de personas diferentes de aquellas que intervinieron en la producción de los actos o en las situaciones que provocaron las discrepancias. Parágrafo 2º.- En caso de condena en procesos originados en controversias contractuales, el juez, si encuentra la existencia de temeridad en la posición no conciliatoria de alguna de las partes, condenará a la misma o a los servidores públicos que intervinieron en la correspondientes conversaciones, a cancelar multas a favor del Tesoro Nacional de cinco (5) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales. Parágrafo 3º.- En los procesos derivados de controversias de naturaleza contractual se condenará en costas a cualquiera de las partes, siempre que se encuentre que se presentó la conducta del parágrafo anterior. 14 Ley 640 de 2001, artículo 2º. Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.

2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere.

3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el

asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. (…)”. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado. Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio

extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. (…)”. Expuestos los elementos normativos que regulan los presupuestos procesales de caducidad y agotamiento de la audiencia de conciliación extrajudicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, procede la Sala a estudiar el caso concreto. ii) Caso en concreto En el sub examine, el actor acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a solicitar la nulidad del fallo de fecha 17 de julio de 2013, dictado dentro de la investigación disciplinaria 015-006-2012 por parte del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario, quien le impuso la sanción disciplinaria de destitución del cargo e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el termino de 12 años; el fallo de segunda instancia proferido por los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, por medio de la cual confirmaron en su integridad la decisión recurrida; y, la Resolución 285 de 1º de octubre de 2013, suscrita por la misma autoridad administrativa que hicieron efectiva la sanción disciplinaria15. Por su parte, el a quo manifestó que la demanda fue presentada el 16 de mayo de 2014, cuando ya había operado la caducidad, toda vez que, el acto de ejecución de la sanción disciplinaria data del 1º de octubre de 2013, luego entonces, el término de caducidad empezó a correr a partir del día 2 de octubre de 2013, por lo que tenía hasta el 2 de febrero de 2014 para presentar la acción.

Es claro que el medio de control ejercido de acuerdo al contenido material de los actos administrativos y a las pretensiones formuladas por la parte actora, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, de tal manera que, a la luz de lo dispuesto en el literal d) numeral 2°del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, contaba con 4 meses para acudir ante esta jurisdicción a controvertir la legalidad de dichos actos administrativos. 15 Información tomada de la Resolución 285 de 1º de octubre de 2013. En ese orden, se tiene que la entidad accionada dio aplicación al numeral 3° del artículo 172 de la Ley 734 de 200216, al expedir la Resolución 285 de 1º de octubre de 201317 que hizo efectiva la sanción disciplinaria anteriormente mencionada, por lo que, el término de caducidad del aludido medio de control finalizaría el día 2 de febrero de 2014, como quiera que el mismo se contabiliza desde el acto de ejecución, por lo cual cuando el demandante interpuso la solicitud de conciliación el 17 de febrero de 2014 ya había caducado la acción, tal y como lo señaló el A quo. Bajo ese contexto no es de recibo el argumento que expuso el demandante en el recurso de apelación, según el cual, el término de caducidad debe empezar a contabilizarse una vez fue notificado el acto de ejecución, esto es, el 17 de octubre de 2013, pues de acuerdo a la Certificación Laboral suscrita por la Coordinadora de Talento Humano Delegación de Cundinamarca, el señor Gabriel Macías Peñaranda prestó sus servicios hasta el 1º de octubre de 2013, inclusive, razón

por la que, se insiste, para el 17 de febrero de 2014, fecha en que presentó la conciliación, ya había operado el fenómeno de la caducidad. Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera el razonamiento del recurrente, se tiene que si el 17 de febrero de 2014 fenecía el término de caducidad, atendiendo la presunta fecha de notificación del acto de ejecución el cual se surtió aparentemente el 17 de octubre de 2013, es dable afirmar que la demanda debió radicarse el mismo día en que se efectuó el Acta de Conciliación de la Procuraduría General de la Nación, esto es, 15 de mayo de 2014; sin embargo se evidencia que la misma fue radicada el 16 de mayo de 2014, cuando ya habían fenecido los 4 meses de que tratan el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Así las cosas, la demanda fue presentada cuando ya había operado el presupuesto procesal de caducidad y en consecuencia, la Sala procederá a confirmar el auto apelado por el señor Gabriel Macías Peñaranda que rechazó la demanda. En mérito de lo anteriormente expuesto, esta sala: RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 13 de mayo de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió rechazar la demanda incoada por el señor Gabriel Macías Peñaranda en contra de la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, por haberse configurado el presupuesto procesal de caducidad.

SEGUNDO: En firme esta providencia, por intermedio de la Secretaria de la

Sección Segunda, remítase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 16 “(…) Artículo 172. Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción impuesta se hará efectiva por: (…)

3. El nominador, respecto de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción o de

carrera. (…)”. 17 Visible a folios 156 y 157.

CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ