CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-03756-02(0590-17)-2019

EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Causales / REQUISITOS DE LA DEMANDA - Indicar las normas violadas y el concepto de violación / REQUISITOS DE LA DEMANDA - Su riguroso estudio puede llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia [S]ólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. […] [A]l encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto. […] [U]no de los requisitos que debe contener la demanda que se presenta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) la obligación de indicar las normas violadas y además, al tratarse de la nulidad de un acto administrativo, explicar el concepto de violación […] [D]icha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del

derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional. [...] [E]ste presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser verificado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. […] [D]ebe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula ciertos presupuestos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03756-02(0590-17)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Demandado: AMALIA LUQUE DE ORJUELA

Referencia: EXCEPCIÓN INEPTA DEMANDA.

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de enero de 2017, a través del cual declaró no probada la excepción de «ineptitud sustancial de la demanda por orfandad de explicitación de concepto de violación».

ANTECEDENTES

Pretensiones1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de la Resolución 018641 de 25 de junio de 1998 mediante la cual se reliquidó la pensión gracia a favor de la señora Amalia Luque de Orjuela. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene la devolución de todas las sumas recibidas en exceso por concepto de la reliquidación de la pensión gracia, efectiva a partir del 30 de septiembre de 1994 y en lo sucesivo hasta que se verifique el pago. Excepciones propuestas3 La señora Amalia Luque de Orjuela al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción que denominó «ineptitud sustancial de la demanda por orfandad de explicitación de concepto de violación», fundamentó el medio exceptivo en que la parte demandante omitió cumplir con la exigencia legal consagrada en el numeral 1 Folios 70 a 78. 2 En adelante UGPP. 3 Folios 98 a 112. 4 del artículo 162 del CPACA, relacionada con el concepto de violación de la norma positiva o adjetiva que consideró vulnerada con la expedición del acto administrativo acusado, que de manera ulterior habilite al juez a estudiar ese

concepto con el propósito de determinar en sede judicial la nulidad, o no, de la declaración unilateral de voluntad de la administración. Citó varias providencias relacionadas con el tema para referir a continuación que en el caso concreto se materializa la ineptitud sustancial de la demanda, por cuanto el demandante si bien citó las normas vulneradas, omitió explicar el concepto de violación de las mismas.

PROVIDENCIA IMPUGNADA4

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves, a través de auto de 17 de enero de 2017 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la denominada «ineptitud sustancial de la demanda por orfandad de explicitación de concepto de violación». Precisó que la excepción no tiene vocación de prosperidad toda vez que las exigencias procesales contempladas en el artículo 162 del CPACA se satisfacen cuando en la demanda se incluyen los acápites, hechos y omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones, normas violadas y concepto de violación (folios 71-77) en los que se relacionan los hechos y las normas que a criterio del apoderado de la parte demandante son infringidas con el acto acusado y las razones fácticas y jurídicas para apoyar dicha afirmación. Consideró, que la parte demandante cumplió con la carga procesal que le asistía de precisar las razones por las cuales debía accederse a la pretensión invocada, cosa distinta es que ella sea pertinente y suficiente para declarar la nulidad deprecada, situación que atañe resolver de fondo, y no requiere pronunciamiento

previo. 4 Folios 156 a 162 y CD folio 171A.

RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y explicó que en el artículo 161 del CPACA referente a los requisitos que debe cumplir toda demanda, las normas violadas y el concepto de violación en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, constituye la causa petendi de la demanda, en consecuencia no lo componen los hechos fácticos como tal, sino las normas y su concepto de violación, teniendo en cuenta además que el principio iura novit curia no admite aplicación toda vez que la jurisdicción contenciosa administrativa es rogada. Destacó que si no existe sustentación concreta, el operador judicial carece de competencia por razón de la materia para resolver de oficio una temática que debe ser agotada por la parte demandante, la cual se echa de menos en el presente caso. Precisó que el concepto de violación se supeditó a citar o transcribir varias normas y jurisprudencia pero no explica en qué forma se está vulnerando el ordenamiento jurídico y la argumentación allí expuesta, además no tiene correspondencia respecto del objeto de la demanda que se contrae a determinar si se declara la nulidad de la resolución que ordenó la reliquidación pensional. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 17 de enero de 2017. 5 Folio 161 y CD folio 171A.

De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Debe declararse probada la excepción de inepta demanda en el presente caso, por no haberse cumplido con el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA relacionado con la explicación del concepto de violación de la norma presuntamente invocada como transgredida? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: En el presente asunto no se encuentra configurado el medio exceptivo de inepta demanda por incumplimiento del requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, porque la parte demandante cumplió con la carga de señalar en qué consiste el concepto de violación, se amplían a continuación los argumentos correspondientes. Excepción de ineptitud sustantiva de la demanda - eventos que la configuran. En primer lugar, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión6. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales»

o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. De los fundamentos de derecho En el caso bajo examen, la señora Amalia Luque de Orjuela propuso la excepción de inepta demanda con fundamento en que la UGPP en el escrito introductor, omitió cumplir con la exigencia prevista en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA relacionado con el requisito referido a los fundamentos de derecho de las pretensiones. En efecto, el artículo 162 del CPACA individualiza cada uno de los requisitos que debe contener la demanda que se presenta ante la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, norma que en su numeral 4 específicamente consagra la obligación de indicar las normas violadas y además, al tratarse de la nulidad de un acto administrativo, explicar el concepto de violación, al respecto: «Artículo 162.- Contenido de la demanda: Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá […]

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse en concepto de su violación. […]» Es clara la importancia que este requisito reviste a efectos de estudiar la eventual nulidad del acto administrativo atacado, pues dicha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.

Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser verificado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. Finalmente debe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden

someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula ciertos presupuestos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia7. Ahora bien, de acuerdo a lo precedente al examinar el escrito de la demanda se observa claramente que la parte demandante explicó el concepto de violación, tal como se evidencia de folios 74 a 77 de la actuación, en donde no solo citó las normas que considera vulneradas sino que además desarrolló varios argumentos del concepto de violación para lo cual citó además apartes jurisprudenciales; en la parte final de la disertación la UGPP expuso lo siguiente: «[…] Sin embargo, se evidencia que la Resolución 018641 del 25 de junio de 1998, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia de la interesada al retiro definitivo del servicio oficial docente no se encuentra ajusta (sic) a derecho, toda vez que tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios prestados como docente al estado, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho pensional, por haber reunido los requisitos de tiempo y edad, por lo 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP: Gerardo Arenas Monsalve, 26 de enero de 2015.

Radicación: 23001-23-33-000-2013-00024-01(4588-13). tanto no es admisible pretender en esta prestación especial, reliquidar la pensión gracia con base en factores salariales devengados en el último año

de servicios. CONCLUSIÓN Colofón de lo anterior, mi representada considera, que es viable dar iniciar (sic) al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 018641 del 25 de junio de 1998, teniendo en cuenta que el mencionado acto administrativo reliquidó la pensión gracia de la demandada al momento del retiro definitivo del servicio docente aunado a que se encuentra incluida en nómina de pensionados de esta Entidad, situación que va en contravía de los preceptos jurídicos y jurisprudenciales que rigen el ordenamiento jurídico […]»8 Lo anterior permite evidenciar que la carga argumentativa expuesta en la demanda, no puede considerarse como inexistente y por tanto a efecto de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia se considera suficiente para esta etapa procesal. Así mismo, debe recalcarse que la presunta falta de claridad conceptual objetada por la parte demandada es un debate que debe surtirse al resolver el fondo del asunto en la sentencia, porque en efecto la carga argumentativa debe ser estudiada para esclarecer si debe, o no, accederse a las pretensiones propuestas. Por lo anterior, se puede concluir que el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA es indispensable para realizar el estudio de legalidad correspondiente y que preliminarmente debe verificarse que obre en la demanda, y que, en el caso concreto, dicho presupuesto se encuentra acreditado en la medida en que: i) la parte demandante citó las normas del ordenamiento que encuentra violadas, ii) expuso las razones por las cuales considera que el acto debe ser anulado y, iii) que se generó en consecuencia una lesión a los derechos

subjetivos que debe ser restablecida. 8 Folio 77.

En conclusión: Como en el escrito de la demanda presentada por la UGPP se acreditó el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, no se encuentra probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada señora Amalia Luque de Orjuela, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de enero de 2017. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de enero de 2017, que declaró no probada la excepción de «ineptitud sustancial de la demanda por orfandad de explicitación de concepto de violación» propuesta por la señora Amalia Luque de Orjuela en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la UGPP.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente

Relatoría: AJSD/Lmr.