CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-04806-01(2616-16)-2018

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS EN

CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD / ACTO

ADMINISTRATIVO DE TOPES PENSIONALES DE LA SENTENCIA C-258 DE

2013 AL RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS CONGRESISTAS / RECHAZO DE PLANO DE LA DEMANDA - Improcedencia Para la Sala es claro que los actos administrativos surgidos de esa interpretación y aplicación de las sentencias de constitucionalidad son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que no se limitan a cumplir una orden específica dada por la Corte Constitucional para un caso particular. Por el contrario, lo que hace la autoridad es adecuar sus actuaciones a la interpretación que el alto Tribunal hizo de la Carta Política en forma general sobre una disposición normativa que regula el caso. (…). El Tribunal no podía en la etapa de admisión de la demanda determinar que ello era así con la simple lectura del oficio demandado, como lo hizo, y sin examinar que la actora en la demanda alegó que la sentencia C-258 de 2013 no fue aplicada en debida forma por la UGPP y que tampoco lo hizo de acuerdo con el respectivo procedimiento administrativo que garantizara su debido proceso. Para la Sala, la decisión del a quo de declarar anticipadamente que el acto enjuiciado era de ejecución dio el carácter de verdad absoluta, sin estudiar los cargos expuestos en la demanda ni el régimen pensional aplicable a la demandante, que su situación particular se subsumía en los postulados de la sentencia de constitucionalidad aludida. Se afirma lo anterior

porque en el auto recurrido el Tribunal no hizo ningún análisis sobre estas materias y se limitó a citar jurisprudencia que avalaba su posición, impidiéndole a la demandante desvirtuar la motivación del acto enjuiciado. Por ende, se vulneró su derecho a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo definiera si el ajuste pensional hecho por la UGPP fue acorde con el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005 y los postulados de la sentencia C-258 de 2013.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia excepcional del control judicial de actos de ejecución, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia de 8 de marzo de 2018, radicación: 2831-15, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 243 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 48 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04806-01(2616-16)

Actor: MARÍA STELLA PENA DE MÉNDEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPPProcede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante el cual rechazó la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda.

1.1.1. Pretensiones1 La señora María Stella Pena de Méndez por intermedio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio UGPP 001399014904231 del julio 15 de 2013, por medio del cual se le comunicó la decisión de disminuir la pensión de jubilación reconocida a través de la Resolución 008835 del 18 de agosto de 1995 a partir del 1.° de julio de 2013 en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013. A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad reintegrar las sumas dejadas de percibir desde el 25 de julio de 2013 por concepto de mesada pensional, primas e intereses moratorios, hasta que se realice el pago. De manera subsidiaria pidió, en virtud a lo consagrado en el artículo 165 del

CPACA, declarar a la demandada patrimonialmente responsable por la operación administrativa en que incurrió al disminuir su mesada pensional legalmente adquirida. Como reparación del daño antijurídico solicitó el pago de los dineros 1 Folios 95 y 96. 2 En adelante UGPP dejados de percibir desde el 25 de julio de 2013 a causa de la decisión administrativa. 1.2. Auto apelado. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 21 de enero de 20163 rechazó la demanda al considerar que el Oficio UGPP 001399014904231 de julio 15 de 2013 no es un acto administrativo susceptible de control judicial, puesto que se emitió en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013, lo que lo cataloga como un acto de ejecución. Por tales razones, concluyó que no es un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con el ordinal 3.° del artículo 169 del CPACA. 1.3Recurso de apelación La señora María Stella Pena de Méndez inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de esta4. En su intervención, manifestó que el acto demandado sí es susceptible de control judicial porque a través de él la UGPP modificó el monto de su pensión, luego produjo efectos jurídicos al variar de manera unilateral y sin el consentimiento que exige el artículo 97 del CPACA el acto que reconoció la prestación social. De igual manera señaló que la entidad al expedir el acto enjuiciado desbordó los

parámetros fijados en la sentencia C-258 de 2013. Finalmente, expresó que la sentencia T-320 de 2015 que sirvió de sustento a la providencia impugnada solo tiene efectos interpartes, estando en manos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la decisión sobre la legalidad del acto demandado.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Procede la Sala a determinar si el Oficio UGPP 001399014904231 de julio 15 de 2013, por medio del cual se le comunicó a la demandante la decisión de disminuir 3 Folios 58 a 60. 4 Folios 65 y 66. su pensión de jubilación a partir del 1.° de julio de 2013 conforme con la sentencia C-258 de 2013, es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) la obligatoriedad de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional, ii) lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 y, iii) los actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.1.1. Obligatoriedad de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 entregó a la Corte Constitucional la función de salvaguardar su integridad y supremacía. De igual manera, en el artículo 243 ibidem señaló que «Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional». Por su parte la Ley 270 de 1996 «Estatutaria de la Administración de Justicia» en

el artículo 48 reguló el alcance de las sentencias proferidas por dicha Corporación de la siguiente forma: Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.

2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces

(Resalta la Sala). Esta disposición fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-037 de 1996, en la que se declaró su exequibilidad de manera condicionada. En esta providencia, la alta Corporación efectuó un estudio sobre el alcance y obligatoriedad de las sentencias emitidas en ejercicio del deber consagrado en el artículo 241 Constitucional, al cual se hizo referencia, y advirtió, apoyada en lo expuesto con antelación por la Sala Plena de dicho órgano judicial en la sentencia C-131 de 19935, que estas tienen los siguientes efectos: i) erga omnes, ii) por

regla general son obligatorias para los casos futuros, iii) conforme con el artículo 243 Constitucional hace tránsito a cosa juzgada, luego no puede juzgarse igual tema por idénticos motivos6 y, iv) todos los operadores jurídicos quedan obligados en virtud de los efectos de la cosa juzgada material7. En lo que respecta a la cosa juzgada constitucional, la Corte precisó que esta se genera de manera explícita en la parte resolutiva de la sentencia, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 de la Carta Política y de manera implícita en los conceptos de la parte motiva, siempre que estos8 «guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos», lo que representa una excepción a lo establecido en el artículo 230 ibidem que determina la parte motiva de la sentencia como simple criterio auxiliar de interpretación no obligatorio. Bajo tales parámetros se definió que es imperativo para las autoridades administrativas y judiciales atender las sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional en lo que se refiere a9: i) la decisión, contenida en la parte resolutiva y, ii) la ratio dicidendi, entendida esta como el fundamento directo e inescindible de la primera, la cual por ende « se convierte en obligatoria para todos los casos que se subsuman dentro de la hipótesis prevista por la regla judicial, en aras de garantizar el derecho a la igualdad y el debido proceso»10. Así lo expresó la propia Corte Constitucional en los siguientes términos11:

5 Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 6 La Corte en la providencia C-131 de 1993 a la que se alude, advirtió que ello es así también porque « la Corte debe confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitución, de conformidad con el artículo 241 superior, el cual le asigna la función de velar por la guarda de la integridad y supremacía de la Carta». 7 En cuanto al concepto de cosa juzgada, debe advertirse que esta puede presentarse bajo dos acepciones así: i) formal, cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre la misma norma demandada, ii) material, alusiva al juico respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que ya fue examinada en su constitucionalidad. Ver sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013. 8 Sentencia C-131 de 1993 citada en la sentencia C-037 de 1996. 9 «En efecto, sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella» (Resalta la

Sala). Tomado de la Sentencia C-037 de 1996, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. Ver también sentencia T-439 de 2000. 11 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. Lo anterior significa que por expreso mandato constitucional, todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad. Sobre el nivel de vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, esta Corte ha precisado, que es necesario distinguir entre los tres componentes básicos de los fallos de constitucionalidad: la ratio decidendi, los obiter dictum y el decisum. Siendo estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la sustenta. Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de control de constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto administrativas como judiciales, por aplicación de una norma legal que haya sido declarada inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito de prevaricato, y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las consideraciones que fundamentan de manera directa e inescindible tal decisión. (Neguilla fuera de texto). La posición asumida se explica porque, de acuerdo con el artículo 4.° de la Constitución de 1991, esta es norma de normas, luego prevalece sobre todas las demás y es deber de la Corte Constitucional, por mandato del artículo 241 ibidem, mantener su integridad. En ese sentido, las decisiones que esta adopte en

ejercicio del control abstracto de constitucionalidad debe ser de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas y judiciales, so pena de que se quebranten los mandatos constitucionales12. 2.1.2. De lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 En la sentencia C-258 de 2013 la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 acusado de desconocer, entre otras disposiciones constitucionales, los topes pensionales establecidos por el legislador con el Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, lo que evidenciaba una desigualdad entre los altos dignatarios del Estado y el resto de la población y además, atentaba contra la estabilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones. En efecto, en virtud del acto legislativo en mención, se incluyó el parágrafo 1.° del artículo 48 de la Carta Política en el que se dispuso que «A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública», esta norma fijó entonces los topes máximos pensionales con cargo al erario. 12 Esta posición se pueden encontrar, entre otra provincia, en las Sentencias C-634 de 2011 y C539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. La Corte Constitucional efectuó un análisis detallado de las condiciones del sistema pensional colombiano abordando ítems como la cobertura y los subsidios que el Estado dirige para financiar el pago de las pensiones. Hecho esto, concluyó

que dicho sistema presentaba dificultades en el aspecto financiero que impedía la aplicación del contenido del artículo 48 de la Carta Política. Específicamente, resaltó, además de otros inconvenientes, que la generalidad de la población devenga mesadas pensionales que oscilan entre 1 y 2 salarios mínimos mensuales legales, empero, que la mayoría de los recursos se destinaban a financiar las que ascienden a sumas superiores a 16 s.m.l.m.v. quienes representan la minoría de los integrantes del sistema. Bajo esas condiciones la Corte encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, vulneraba los artículos 13 y 48 Constitucionales, entre otra razones13 porque: i) privilegiaba un grupo de personas pertenecientes a los sectores mejor situados económicamente en desmedro del resto de la población pensionada, ii) vulneraba el principio de solidaridad al no destinar los recursos de la seguridad social para financiar los sectores más pobres y vulnerables, sino a personas con altos ingresos y, iii) las ventajas otorgadas a un sector privilegiado de la población iba en contravía de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social. Bajo la perspectiva antedicha, en la sentencia C-258 de 2013 a la que se está haciendo referencia, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y su vulneración del Acto Legislativo 01 de 2005 y de los principios de igualdad y solidaridad enunciados, a partir de los beneficiarios que contemplaba, los factores salariales que ordenaba tener en cuenta para el reconocimiento

pensional así como el ingreso base de liquidación, el mecanismo anual de ajuste de mesadas y, finalmente, la ausencia de topes en el monto pensional. En lo que respecta a este último aspecto, el alto Tribunal señaló que este permite la existencia de pensiones con un monto que superan el promedio nacional financiadas con recursos públicos, por lo que concluyó que el ordenamiento jurídico no podía mantener tal situación ya que14: «(i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un 13 Además de las enunciadas la Corte también estudió la aplicabilidad del régimen pensional contemplado en dicha norma y determinó que beneficiaba personas que no estaban afiliadas este, si posteriormente fueron elegidas o nombradas congresistas, magistrados de altas cortes o en cargos a los que se extiende el régimen. 14 C-258 de 2013. grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social». Por lo anterior, la Corte consideró, respecto a la ausencia de topes para las pensiones regidas por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que al ser esto contrario a la Constitución Política de 1991, estas debían tener como límite máximo la suma de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes contemplada en el Acto Legislativo 01 de 2005. En razón de ello, en la parte motiva de la providencia

dispuso como efecto inmediato de la sentencia lo siguiente: …a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa» (Resalta la Sala). De igual forma y resolviendo todos los cargos en contra del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, señaló que se declaraba su constitucionalidad de forma condicionada así: De igual manera, resulta claro que el régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes (Negrilla fuera de texto).

La Corte Constitucional mandó entonces a las entidades encargadas de administrar el sistema de seguridad social, ajustar, revocar o reliquidar las pensiones dependiendo de sí fueron reconocidas con o sin fraude a la ley o abuso del derecho. En consonancia con ello, advirtió que la decisión no representaba una vulneración de los derechos adquiridos de quienes ya gozaban de la prestación social, en tanto que dentro del ordenamiento jurídico no existen derechos absolutos y porque, aunque el Constituyente estableció en el Acto Legislativo 01 de 2005 una protección a los derechos pensionales adquiridos «No obstante, ello no se traslada de forma automática a los efectos que se proyectan hacia el futuro. Estos no son absolutamente inmunes, puesto que la intangibilidad sólo se predica del derecho mismo -derecho a la pensióny de los efectos ya producidos -mesadas pensionales pasadas-» (Negrilla de la Sala). Así, manifestó el alto Tribunal que no someter las mesadas futuras a un tope pensional desnaturalizaría la decisión e iría en contravía de los principios del Estado social de derecho y de igualdad y de seguridad social en pensiones. Por estas razones, en la parte motiva de la sentencia C-258 de 2013 se ordenó a las entidades que administran el sistema de pensiones lo siguiente: Así las cosas, en la parte motiva de la sentencia se consignaron las ordenes procedentes para salvaguardar los principios de igualdad, solidaridad y la sostenibilidad financiera del sistema pensional. La Corte Constitucional consideró que de no atenderse estas, el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 se tornaría en

inconstitucional por violación directa de la Constitución Política de 1991 y específicamente del Acto Legislativo 01 de 2005. De igual manera, en la parte resolutiva del fallo constitucional la Corte señaló: Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo. Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a

partir del 1º de julio de 2013. Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013. Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. (…) (Resaltado de la Sala). Se puede deducir de lo expuesto, que entre la ratio dicidendi y la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013 existe una relación inescindible que posibilita el cumplimiento de la decisión emanada de la Corte Constitucional, puesto que la primera es el fundamento esencial de la segunda, al fijar las pautas para que las entidades administradoras de sistema pensional ajusten, revoquen o reliquiden las pensiones reconocidas en virtud del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Bajo esos parámetros, tanto la una como la otra se tornan en preceptos

obligatorios para las autoridades administrativas cuando deban resolver casos o situaciones que se subsuman en los supuestos de dicha sentencia, máxime cuando respecto de ambas se predica la ocurrencia de la cosa juzgada constitucional expresa (artículo 243 Constitucional) e implícita, conforme lo explicado en el acápite 2.1.2. Ahora bien, lo anterior no implica que los actos administrativos emitidos por estas entidades en procura de ajustar, revocar o reliquidar las pensiones de acuerdo con los parámetros de la sentencia C-258 de 2013, se conviertan en actos no enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según pasa a explicarse. 2.1.3. Actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.1.3.1. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad15, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como

aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración16. ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos17: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás

enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica 15 José Antonio García – Trevijano Fos. Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S. A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más que una concatenación de actos que tienden a un resultado final. De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» 16 Ibídem

17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D.

C., 6 de agosto de 2015. para el administrado, susceptible de control de legalidad. De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial. Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea,

modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción18. Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudenc