CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2015-05381-01(0327-17)-2018

PENSION GRACIA – Marco normativo / PENSION GRACIA – Requisitos / VINCULACIÓN – Docente territorial o nacionalizado / DOCENTE INTERINO – Periodo laborado debe ser tenido en cuenta para reconocimiento de pensión gracia / PENSION GRACIA – Reconocimiento [L]a línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. , la prestación del servicio de la demandante como docente interina del 11 de febrero al 7 de abril de 1980 se encuentra acreditada; pues, aparece debidamente certificada por la Secretaría de Educación de Fusagasugá, ultima dependencia administrativa a la que estuvo adscrita aquella, y por ende, custodia de su historia laboral. También, por la máxima autoridad municipal en donde se prestaron los servicios docentes, esto es, el Alcalde del Municipio de Pasca, y por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas del Departamento de Cundinamarca, ente gubernativo que expidió el acto de designación. la documentación obrante en la actuación es determinante en que la actora cumplió con la vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, pues es válido el periodo de interinidad servido del 11 de febrero al 7 de abril de

1980 a la Escuela Camilo Torres de Pasca (Cundinamarca), a pesar de que el nombramiento se hubiere producido después en las condiciones previamente señaladas, lo cual justifica el reconocimiento de la pensión gracia, debiendo confirmarse la sentencia apelada sin consideración adicional.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C, diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-05381-01(0327-17)

Actor: GLORIA MERCEDES CUBILLOS CUBILLOS

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 1 En adelante UGPP Asunto: Reconocimiento pensión gracia - docente interino – imposibilidad de convalidación de hechos consumados por acto administrativo – importancia de la prestación efectiva del servicio docente _____________________________________________________________ Decide la Sala2 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida en audiencia inicial el 26 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, que accedió a las súplicas de la demanda, que estaban encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia.

I. ANTECEDENTES

1.1 Pretensiones. La señora Gloria Mercedes Cubillos Cubillos, a través de apoderado especial y en ejercicio de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 27319 del 8 de septiembre de 2014, por la cual, la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP le negó el reconocimiento de una pensión gracia; RDP 30142 del 1º de octubre del mismo año, que confirmó el acto negatorio al resolver el recurso gubernativo de reposición; y 32857 de día 28 del referido mes y año, que hizo lo propio al desatarse la alzada por parte del Director de Pensiones de la misma entidad. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordena a la demandada, reconocerle y pagarle una pensión gracia, en monto del 75% del promedio de salarios devengados durante el año anterior al estatus pensional, y que las sumas de dinero sean indexadas a valor presente, y que el fallo sea cumplido en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.2 Hechos. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá los hechos planteados en la demanda asi: Señaló, que la demandante nació el 13 de agosto de 1962, y se desempeñó como docente interina al servicio del Departamento de Cundinamarca desde el 11 de febrero de 1980 y hasta por 56 días. También, como docente nacionalizada desde el 16 de mayo de 1989, permaneciendo en el cargo por más de 20 años. 2 Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 8 de septiembre de 2017, folio 208.

Precisó, que la situación de interinidad se dio para suplir la vacancia temporal de una docente a quien le fue reconocida licencia de maternidad, y que se extendió del 11 de febrero hasta el 7 de abril de 1980, tiempo en que efectivamente fungió como docente en la Escuela Urbana Camilo Torres del Municipio de Pasca (Cundinamarca). Sostuvo, que el 28 de mayo de 2014 la actora solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que cumplía los requisitos de ley para el efecto; no obstante, el derecho le fue negado al considerar el ente previsional que no estuvo vinculada al 31 de diciembre de 1980 en la docencia territorial o nacionalizada, desestimando el tiempo que sirvió en interinidad al Departamento de Cundinamarca, porque el acto de nombramiento y la posesión se dieron con posterioridad a la fecha mencionada. Planteó que inconforme con ello, la accionante interpuso recursos de reposición y de apelación, los cuales fueron resueltos confirmando la decisión inicial. 1.3 Normas vulneradas y concepto de violación. La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes: Los artículos 2, 4, 5, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 128, 209 y 230 de la Constitución Política. De orden legal, los artículos 27, 30 y 31 del Código Civil; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 2º de la Ley 153 de 1887; 4º de la Ley 4ª de 1966; Leyes 39 de 1903,

116 de 1928, 114 de 1913, 37 de 1933, 91 de 1989, 60 de 1993, 4ª de 1992; y los Decretos 224 de 1972 y 2277 de 1979. Sostuvo, que la pensión gracia fue prevista por el legislador como una prestación de carácter especial que buscó equiparar los ingresos de los docentes territoriales respecto de sus pares nacionales, que tenían remuneraciones superiores; y que tal derecho, solo lo tenían aquellos docentes nominados por los entes territoriales o nacionalizados que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980. En tal sentido, planteó que la ley no exige puntualmente que la vinculación coincida con el 31 de diciembre de 1980, ya que lo relevante es que antes de tal fecha se hubiere iniciado el servicio en la docencia territorial o nacionalizada, en cualquier modalidad, incluyéndose la situación de interinidad; ya que no se trata de un derecho exclusivo para los maestros en propiedad. Por lo anterior, manifestó que se le vulneró a la actora el derecho a la igualdad, al negársele un derecho legítimo en condiciones similares a quienes actualmente gozan de la gracia solicitada. 1.4 Contestación de la demanda. La parte demandada UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que la actora no cumple con el requisito del tiempo de servicio en la docencia territorial o nacionalizada, al considerar que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es claro al exigir que el docente debe estar vinculado al 31 de diciembre de 1980, lo cual no ocurre en caso sub judice ya que el primer nombramiento de

aquella ocurrió el 13 de enero de 1981 En este particular, sostuvo que la vinculación interina que tuvo la demandante al Departamento de Cundinamarca del 11 de febrero al 7 de abril de 1980, no puede ser tenida en cuenta porque las certificaciones de tiempo de servicio presentan inconsistencias con el decreto de nombramiento y acta de posesión, pues entre la prestación del servicio y su formalización, transcurrió casi un año. 1.5La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, mediante sentencia del 26 de octubre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos acusados, y en consecuencia ordenó a la UGPP a reconocerle a la demandante una pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la obtención del estatus, a partir del 14 de agosto de 2012, sin prescripción; imponiendo además a la demandada las costas procesales de conformidad con el artículo 188 del CPACA Para lo anterior, tuvo en cuenta que la normatividad de la pensión gracia exige 20 años en la docencia territorial o nacionalizada, y que el tiempo de servicio hubiere iniciado antes del 31 de diciembre de 1980, sin que ello implique que la vinculación esté vigente en dicha calenda, siendo válido entonces que el docente hubiere estado nombrado con anterioridad, sin que se exija la continuidad. Destacó, que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928 permite el cómputo del tiempo de

servicio servido en cualquier tiempo y a cualquier título, sin distinguir que sea continuo o no, razón por la cual, el periodo discontinuo en interinidad debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual, encontró debidamente acreditado a través de la certificación de servicios emitida por la Secretaría de Educación de Fusagasugá (Cundinamarca), y las copias del acto administrativo de nombramiento y del acta de posesión. Frente al reparo argüido por el ente previsional, relacionado con las inconsistencias de las fechas de prestación del servicio, nombramiento y posesión del periodo en interinidad, concluyó que lo importante era el ejercicio de las funciones docentes las cuales aparecen demostradas del 11 de febrero al 7 de abril de 1980, encontrando justificación en el nombramiento posterior a la actora hecho del 13 de enero de 1981, porque a la titular del cargo solo hasta el 19 de diciembre de 1980 le fue otorgada la licencia de maternidad en consideración de las dificultades de comunicación entre el Municipio de Pasca (Cundinamarca) con la capital del departamento, debidamente expresada en el acto que dispuso tal situación administrativa. 1.6Recurso de apelación. La UGPP, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revoque y en su lugar se nieguen las pretensiones; insistiendo en los argumentos expuestos en la réplica de la demanda, en el sentido de que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia, porque no se encontraba vinculada en la docencia territorial o nacionalizada al 31 de diciembre de 1980. Indicó, que el tiempo servido por la actora en interinidad del 11 de febrero al 7 de abril de

1980 no puede ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, porque el acto administrativo de designación como docente en tal condición se profirió el 13 de enero de 1981 y la posesión 14 de febrero de la misma anualidad. 1.7Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. El extremo activo de la litis, presentó los alegatos de cierre manifestando que la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia tal como fue ordenado por la sentencia de primera instancia, en tanto acreditó dentro del proceso que el periodo en interinidad servido al Departamento de Cundinamarca del 11 de febrero al 7 de abril de 1980 era válido, pues a pesar de haber sido nombrada para tal periodo con posterioridad, en todo caso lo importante es el desempeño de las labores docentes. La parte demandada UGPP presentó alegatos de cierre en esta instancia, reafirmando los argumentos contenidos en el recurso de apelación. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en la causa. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual se tiene en cuenta las siguientes,

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

2.1 Problema Jurídico. De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia parcialmente estimatoria, la Sala identifica el siguiente problema jurídico: Determinar si para el reconocimiento de la pensión gracia, es viable el cómputo de los servicios prestados como docente interino, si particularmente se requiere de la vinculación

al 31 de diciembre de 1980; y cómo se acredita de manera idónea la prestación del servicio docente en tal condición. Como problema jurídico asociado, la Sala dilucidará si el acto administrativo de nombramiento puede producirse con posterioridad a la prestación del servicio. Con la resolución a los planteamientos anteriores, se definirá si la demandante tiene derecho al reconocimiento de su pensión gracia tal como fue definido en la sentencia de primera instancia, o si por el contrario, no cumple con el requisito de tiempo de servicio de conformidad con la ley como lo asevera el demandado apelante. Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio y la manera de acreditarlo; ii) los efectos del acto administrativo en el tiempo y principio de eficacia; y iii) el análisis del caso concreto. 2.2 Contexto normativo de la pensión gracia. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 19133 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta 3 “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” prestación es compatible con la pensión de jubilación. Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes

términos4: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…». (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la

pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal. Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser 4 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 19685, en concordancia con el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 19796. En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA

(DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuandoDepartamental, Distrital, Municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momentodel servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión7.» Esta línea, ha sido mantenida por la Sala, destacándose las siguientes consideraciones: «Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde

trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el 5 Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. 6 por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 7 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna8». Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 19289, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores

de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. Sobre el particular, esta Sala alrededor de la docencia en interinidad, y sobre la viabilidad de constituir una modalidad de vinculación válida para el reconocimiento de una pensión gracia, razonó así: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de

esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma 8 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, expediente 2636-2014, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 9 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos. Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)10» (negrillas fuera de texto original). Respecto al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que:

«En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original). De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia es clara y pacífica al determinar el tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en definir que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido antes de la mencionada calenda. 2.3 Efectos en el tiempo del acto administrativo y principio de eficacia.

Frente a esta temática, la Sala debe señalar que el acto administrativo nace perfecto desde el mismo momento en el que se reúnen todos sus elementos esencialescompetencia, causa, voluntad, fin, forma, contenido-, de donde se colige su ajuste al ordenamiento jurídico, y que se presuma legal. La existencia y la eficacia del acto10 Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp.2636-2014, CP Gerardo Arenas Monsalve. conceptos diferentes-, pueden coincidir en el tiempo u ocurrir en distinta época. Por regla general, en nuestro ordenamiento jurídico, el acto administrativo produce efectos desde la fecha de su publicación, comunicación o notificación, según el caso y, por tanto, las consecuencias en él previstas tienen lugar a partir de ese momento, siempre que no contenga alguna determinación que lo dilate, lo posponga o suspenda, conforme a la ley11. Sin embargo, se reitera, hay ocasiones en que la respectiva decisión, excepcionalmente, comienza a ser eficaz en una oportunidad distinta, según la naturaleza y características propias de cada acto. De estas nociones surgen, además, los conceptos de ejecutividad, característica especial de la eficacia que consiste en que una vez perfeccionado el acto produce todos sus efectos y, por tanto, puede y debe ser ejecutado; y, de ejecutoriedad, que es la posibilidad de la administración de ejecutar el acto, aún contra la voluntad de los administrados, y sin recurrir al órgano judicial. Con relación al conflicto de una norma jurídica en el tiempo, vale la pena señalar que ésta es retroactiva cuando la voluntad administrativa expresada retorna al pasado para

aplicarse sobre las condiciones de validez de un hecho o acto jurídico preexistente, destruyendo o modificando sus efectos iniciales, que tuvieron amparo en un precepto anterior. A contrario sensu, la norma será irretroactiva cuando no incide en situaciones jurídicas pretéritas. Son razones de seguridad jurídica las que llevan a adoptar el principio de la irretroactividad, en tanto que la justicia es el factor que avala la retroactividad de los actos jurídicos. Hay quienes consideran que la seguridad es lo más importante en la vida social, pues salvaguarda los intereses de los particulares, y persigue que éstos tengan certeza sobre las reglas que regirán su conducta, para de esta manera saber qué pueden hacer o no y las consecuencias de sus actos. Sin embargo, el sentido de la justicia, impone excepcionalmente la adopción de decisiones con repercusión sobre situaciones remotas que todavía tienen consecuencias en el presente. La doctrina y jurisprudencia nacional ha precisado que la irretroactividad de las leyes y de los actos administrativos es uno de los principios sobre los cuales se edifica un Estado de derecho. Sin embargo, esa regla tiene excepciones, pues como lo ha sostenido esta Corporación, los actos administrativos no pueden surtir efecto con anterioridad a su vigencia. Solo en forma excepcional puede un acto administrativo tener efectos hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal12. 11 Causales de pérdida de fuerza ejecutoria. 12 Sala Contencioso Administrativa, Sección Segunda, sentencia del 12 de diciembre de 1984. M.P. Alvaro

Orjuela. Ver Corte Constitucional, sentencia T-098/99. La Sala de Consulta y servicio Civil, en concepto del 25 de febrero de 1975, expresó: «...de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Nacional y la ley 153 de 1887, es norma general que la ley es irretroactiva, que sólo tiene efectos hacia el futuro, con miras a mantener la confianza, seguridad y certidumbre de las personas en el orden jurídico. Es norma de observancia para los jueces y el legislador en garantía de situaciones nacidas válidamente al amparo de las normas legítimamente existentes. De la irretroactividad de la ley se deduce la irretroactividad de los actos administrativos, los cuales no pueden surtir efecto con anterioridad a su vigencia. Sólo en forma excepcional puede un acto administrativo tener efecto hacia el pasado y siempre con base en una autorización legal13». Entonces, la decisión contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide y su fuerza vinculante comienza desde su publicación o notificación, según el caso, sin que la publicación se erija en requisito de validez del acto general, pero que constituye condición de oponibilidad a los particulares. Con base en lo expuesto, podemos concluir que tanto nuestro ordenamiento jurídico14, como nuestra doctrina15 y jurisprudencia16, acogen el criterio general de que los actos administrativos tienen efectos hacia el futuro, con fundamento en el principio de la seguridad jurídica, que busca ante todo brindar la certeza y estabilidad a las situaciones jurídicas existentes. Sin embargo, tal postulado tiene excepciones dentro de las cuales

podemos precisar, entre otras, las siguie