CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-00287-01(3434-16)-2018

CADUCIDAD DE LA ACCION – Proceso disciplinario / PROCESO DISCIPLINARIO – Caducidad / ACTO DE EJECUCION – Inicia el término de caducidad / TERMINO DE CADUCIDAD PROCESO DISCIPLINARIO – Acto de ejecución [L]a Sala Unitaria advierte que, en el ámbito disciplinario, cuando se produce el retiro temporal del servicio como consecuencia de la sanción de suspensión, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio, lo cual en este caso ocurrió el 9 de julio de 2015, fecha en que se le notificó a la demandante el acto de ejecución, el cual finalmente materializó el correctivo sancionatorio y tuvo incidencia directa en la desvinculación temporal de la interesada. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 10 de julio de 2015. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 6 de noviembre de 2015, faltando 4 días para que se configurara la caducidad de la demanda. La audiencia se celebró el 20 de enero de 2016 y ese día también se radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la que el proveído impugnado debe ser confirmado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUB SECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-00287-01(3434-16)

Actor: MARTHA CECILIA GUTIÉRREZ ORTÍZ

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de 22 de julio de 2016, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto no declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Martha Cecilia Gutiérrez Ortíz contra el Distrito

Capital de Bogotá, Secretaría de Educación.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda.

La señora Martha Cecilia Gutiérrez Ortíz, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos: i) Fallo 0013 de 13 de enero de 2015, proferido por la jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., que declaró responsable disciplinariamente a la demandante, en su condición de docente al servicio del ente territorial accionado y le impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un

(1) mes; ii) Resolución 431 de 11 de marzo de 2015, suscrita por el secretario de educación de Bogotá D.C., que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) Resolución 1123 de 19 de junio de 2015, mediante la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta a la accionante. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) cancelar la sanción disciplinaria registrada en la hoja de vida; ii) reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento de la suspensión y pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir como consecuencia del correctivo disciplinario; iii) computar el tiempo de suspensión para todos los efectos legales, especialmente pensión, vacaciones y demás factores que se hubieran afectado con la decisión sancionatoria; iv) pagar los perjuicios morales que se demuestren en el trámite del proceso; y v) reconocer la condena en costas. 1.2. Actuación procesal. 1.2.1. Decisión apelada. El 22 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, y en ejercicio de la facultad oficiosa establecida en el numeral 6 ibidem1, resolvió no declarar probada la excepción de caducidad de la demanda, en los términos solicitados por la parte accionada dentro de la diligencia, con fundamento

en los siguientes argumentos2: 1 Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […]

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. […] El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. 2 Folios 94 a 97, cuaderno principal. i) El Consejo de Estado3 ha precisado que el acto de ejecución es relevante para el conteo de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se controviertes sanciones disciplinarias. ii) En el sub lite se encuentra acreditado que el acto de ejecución se notificó a la demandante el 9 de julio de 2015, es decir que tenía hasta el 9 de noviembre de 2015 para radicar la solicitud de conciliación extrajudicial, lo cual hizo el 6 de noviembre de 2015 y la diligencia se llevó a cabo el 20 de enero de 2016, día en que también se radicó la demanda, esto es, dentro del término legalmente establecido. 1.2.2. Recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación4, explicando que en el presente caso sí operó el fenómeno de la

caducidad del medio de control por las siguientes razones: i) El Consejo de Estado5 ha expuesto que el término del término de la caducidad comienza a correr a partir de la ejecutoria del acto administrativo que impone la sanción disciplinaria y no desde la decisión que ordena la ejecución. ii) En el sub lite, el fallo disciplinario de segunda instancia quedó ejecutoriado el 15 de abril de 2015, es decir, que la actora tenía hasta el 15 de agosto de 2015 para radicar la solicitud de conciliación extrajudicial, es decir, que para el momento en que la interesada cumplió con este requisito de procedibilidad (6 de noviembre de 2015), ya había operado la caducidad del medio de control.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora Martha Cecilia Gutiérrez Ortíz. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente 3 El a quo citó la sentencia de 11 de febrero de 2016, consejero ponente: Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado: 2011 00586 00 (2261-11), actor: Roger Alex Gómez. 4 Folios 94 a 97, cuaderno principal. 5 El apoderado de la entidad accionada citó la sentencia de 13 de mayo de 2015, radicado: 2012 0027. orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en

procesos disciplinarios; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial6. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido7: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que

podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia8. 6 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 7 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 8 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin

condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este

último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente9. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 9 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo10. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del

medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»11. 2.3. Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios. La Sección Segunda de esta Corporación12, mediante sentencia de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio

expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (Resalta el Despacho). 10 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 11 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, 25 de noviembre de 2009, radicado: 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación. 12 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección

Segunda 25 de febrero de 2016. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación determinó13 que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral14». Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico15» el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta16». Por el contrario, cuando en esta clase de procesos no exista un acto de ejecución que materialice el retiro temporal o definitivo del servicio o cuando existiendo este acto no tenga incidencia alguna en la terminación de la relación laboral, el término de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo definitivo con el que culminó el trámite disciplinario17. 2.4. Solución al caso concreto. En el presente caso la entidad accionada sostiene que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe contarse a partir de la ejecutoria del fallo disciplinario de segunda instancia acusado y no

desde la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria como lo hizo el a quo. Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 23001-23-33-000-2014-00340-01(2378-15). Actor: Adolfina del Carmen Doria Ortega. Demandado: Nación, Superintendencia de Notariado y Registro. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D.C. 12 de abril de 2018. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-0002012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 15 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 1 de marzo de 2018, radicado: 54001 23 33 000 2016 00148 01 (2659-17), actor: Raúl Delgadillo Ariza, demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional. - Mediante Fallo 0013 de 13 de enero de 2015, la jefe de la Oficina de Control

Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. declaró responsable disciplinariamente a la demandante y, como consecuencia, le impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes 18. - A través de la Resolución 431 de 11 de marzo de 2015, el secretario de educación de Bogotá D.C., desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó19. - Por medio de la Resolución 1123 de 19 de junio de 2015, el secretario de educación de Bogotá D.C. ejecutó la sanción disciplinaria impuesta a la accionante20. Esta decisión se notificó a la interesada el 9 de julio de 201521. De conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con el acervo probatorio arrimado al plenario, la Sala Unitaria advierte que, en el ámbito disciplinario, cuando se produce el retiro temporal del servicio como consecuencia de la sanción de suspensión, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio, lo cual en este caso ocurrió el 9 de julio de 2015, fecha en que se le notificó a la demandante el acto de ejecución, el cual finalmente materializó el correctivo sancionatorio y tuvo incidencia directa en la desvinculación temporal de la interesada. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 10 de julio de 2015. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 6 de noviembre de 201522, faltando 4 días para que se configurara la

caducidad de la demanda. La audiencia se celebró el 20 de enero de 2016 y ese día también se radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la que el proveído impugnado debe ser confirmado. En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria Resuelve Primero. Confirmar la decisión dictada en la audiencia inicial de 22 de julio de 18 Folios 2 a 17, cuaderno principal. 19 Folios 23 a 30, cuaderno principal. 20 Folios 31 y 143 a 144, cuaderno principal y 156 a 157, cuaderno contentivo del expediente administrativo. 21 Folio 32, cuaderno principal. A su turno, la jefe de la Oficina de Control Disciplinario de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. hizo constar que la Resolución 1123 de 19 de junio de 2015 quedó ejecutoriada el 10 de julio de 2015 (folio 145, cuaderno principal y 169, cuaderno contentivo del expediente administrativo). 22 Folio 34 a 38, cuaderno principal. 2016, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, resolvió no declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Martha Cecilia Gutiérrez Ortíz contra el Distrito Capital de Bogotá, Secretaría de Educación, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Se reconoce personería a la abogada Edna Carolina Olarte Márquez,

identificada con cédula de ciudadanía 1.016.005.949 y tarjeta profesional 188.735 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en representación del Distrito Capital de Bogotá, conforme a la sustitución de poder obrante a folio 164 del expediente. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Rafael Francisco Suárez Vargas Consejero de Estado cgg/gra Relatoria JORM