CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-01991-01(4615-17)-2019

COSA JUZGADA – Eficacia [L]os elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número:25000-23-42-000-2016-01991-01(4615-17)

Actor: PEDRO AUGUSTO TRIANA Y ANTORVEZA

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: EXCEPCIÓN COSA JUZGADA ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial el 17 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES Demanda1: El señor Pedro Augusto Triana y Antorveza, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales2 donde solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Oficio 00687 del 20 de agosto de 2015, mediante el cual se negó el reconocimiento de la prima técnica de conformidad con la Resolución 3682 de 1994.

1 Folios 60 a 69. 2 En adelante DIAN. - Oficio 00753 del 16 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de reposición frente al oficio 00687. - Resolución 011527 del 24 de noviembre de 2015, por el cual se resolvió el recurso de reposición contra el oficio 00753. A título de restablecimiento del derecho pidió el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada de conformidad con los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991, 1724 de 1997 y Resolución 3682 de 1994, liquidada con los factores que constituyan salario devengado en el último año de servicios. Excepción propuesta3 La DIAN al contestar la demanda se opuso a las pretensiones y planteó entre otras, la excepción de cosa juzgada. Señaló que la parte demandante ya intentó el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a través de la pretensión de nulidad del oficio 00214-00748 del 3 de febrero de 2010 y las Resoluciones 1735 del 24 de febrero de 2010 y 2503 del 18 de marzo del mismo año, actos que fueron objeto de control de legalidad por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 26 de abril de 2011, que negó las pretensiones, decisión confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda el 26 de julio de 2012. Hizo referencia a los elementos de la cosa juzgada para finalmente concluir que en ambos procesos se presenta identidad de objeto o pretensión, se fundan en igual causa y las partes

son las mismas.

PROVIDENCIA IMPUGNADA4

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del magistrado Luis Gilberto Ortegón Ortegón, a través de auto del 17 de octubre de 2017 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. Citó unos apartes jurisprudenciales y normativos sobre la cosa juzgada para estudiar a continuación los elementos que la configuran y concluyó que existe identidad de partes entre el asunto radicado 2010-00851 y el presente, por lo que se entendió verificado este punto. 3 Folios 80 a 91. 4 Folios 112 a 117 y CD folio 111. Explicó, en cuanto a la identidad de objeto, que aunque son diferentes los actos de los cuales se depreca la nulidad, resuelven las peticiones del demandante en el mismo sentido, es decir, la solicitud de reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada. Finalmente con referencia a la causa petendi, advirtió que la pretensión del demandante en ambos asuntos es la misma. Afirmó que si bien la parte demandante indicó que ya se había presentado una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en las sentencias no se pronunciaron sobre el derecho teniendo en cuenta la Resolución 3682 de 1994, dicha situación reafirma la configuración de la cosa juzgada toda vez que la presente demanda está fundada en las mismas normas y por el hecho de señalar una nueva resolución que regula el

procedimiento interno para el otorgamiento, de la prima pero en atención a los decretos que la crearon, no se cambia la identidad de los procesos

RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y para el efecto señaló que ya se había iniciado una acción judicial en la cual se pretendió el pago de la prima técnica de conformidad con los Decretos 1616 de 1991, 2164 de 1991 y los subsiguientes, a pesar de ello, en la presente demanda en los fundamentos de derecho también se solicitó esa prima de conformidad con el Decreto 1336 de 2013 el cual previó una restricción respecto de los reconocimientos de dicho emolumento a cargo de los niveles directivos y sobre dicho decreto no se pronunció la jurisdicción. En consecuencia, precisó, se constituye en un hecho nuevo por lo que no se presenta identidad de causa por lo que debe haber una decisión sobre el nuevo fundamento normativo. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 17 de octubre de 2017 que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema Jurídico 5 Folio 116 y CD folio 111.

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Existe identidad de partes, objeto y causa petendi en el presente asunto respecto a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso con radicado 2010-00851 confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda y en consecuencia, hay lugar a declarar probada la excepción de cosa juzgada? La tesis que adoptará la subsección es la siguiente: Se configura la excepción de cosa juzgada pues en el caso objeto de análisis confluyen partes, identidad y causa petendi, como seguidamente se sustenta. Cosa juzgada – elementos que la configuran El artículo 303 del CGP aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA señala: «Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.»

Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones6. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto 03 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-0002013-00323-01 (0578-2014) y auto de15 de febrero de 2018 expediente: 25000-23-42-000-201301520-01 (3199-2015) CP William Hernández Gómez. La sección segunda7 frente al tema de los elementos que configuran la cosa juzgada, indicó lo siguiente: « […] Ahora bien para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o

modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […]». De igual manera, el numeral 6 del artículo 180 del CPACA faculta al juez para que en la etapa de decisión de excepciones previas de la audiencia inicial, al encontrar probada alguna de ellas, de por terminado el proceso al declarar próspero el medio exceptivo. En aplicación de lo anterior, según los supuestos fácticos acreditados en el presente proceso, se realiza el siguiente paralelo para fines ilustrativos de ambos procesos: IDENTIFICACIÓN DEL RADICACIÓN RADICACIÓN PROCESO 25000-23-42-000-2010-00851-008 25000-23-42-000-2016-01991-00

DEMANDANTE DEMANDADO DEMANDANTE DEMANDADO

EXTREMOS

PEDRO AUGUSTO

PEDRO

PROCESALES

TRIANA Y DIAN

AUGUSTO

DIAN

TRIANA Y

ANTORVEZA

ANTORVEZA PRETENSIONES « […] El señor PEDRO AUGUSTO Nulidad de los siguientes actos TRIANA ANORVEZA ha acudido a esta administrativos: Jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, - Oficio 00687 del 20 de agosto de 2015, […] con el propósito de que se declare mediante el cual se negó el la nulidad de los actos administrativos: reconocimiento de la prima técnica de Oficio 00214-00748 de fecha 3 de conformidad con la Resolución 3682 de febrero de 2010, Resolución 001735 de 1994. febrero de 2010 y Resolución No

002503 de 18 de marzo del mismo año, - Oficio 00753 del 16 de septiembre de que le negaron el reconocimiento y 2015, que resolvió el recurso de 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. CP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 28 de febrero de

2013. Expediente 11001-03-25-000-2007-0011600 (2229-07). 8 Folios 673 a 686 y 752 a 787 tomo 5 antecedentes administrativos. reposición frente al oficio 00687. - Resolución 011527 del 24 de noviembre de 2015, por el cual se resolvió el recurso de reposición contra el oficio 00753. pago de la PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA y demás A título de restablecimiento del derecho consecuenciales de restablecimiento pidió el reconocimiento y pago de la […] prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada de conformidad con los Decretos 1661 de 1991, 2164 de 1991, 1724 de 1997 y Resolución 3682 de 1994, liquidada con los factores que constituyan salario devengado en el último año de servicios. « […] Agregó que reunía la totalidad de los requisitos exigidos por el Decreto 1661 de 1991 para reconocerle y pagarle la prima técnica por formación « […] Teniendo en cuenta que mi avanzada y experiencia altamente mandante cuenta con estudios de calificada, pues obtuvo títulos posgrado y excede los requisitos para su universitarios de pregrado y posgrado, cargo y cuenta con experiencia respectivamente y por contar con tal

altamente calificada como lo demuestra experiencia desde su ingreso a la con las certificaciones del Departamento entidad demandada Nacional de Planeación y la DIAN, esta […] norma (Decreto 1616 de 1991) se violó HECHOS Y OMISIONES por parte de la demandad por falta de Que para la vigencia de tales normas, RELEVANTES aplicación. (Decretos 1661 de 1991 y 1724 de […] 1997), el actor ya era funcionario de la De igual forma mi mandante terminó con Dirección de Impuestos y Aduanas sus estudios de posgrado antes de la Nacionales, que estaba cobijado por entrada en vigencia del Decreto 1724 de dichas normas y era favorecido por el 1997, teniendo derecho a que se régimen de transición establecido en el aplicara el régimen de transición en el Decreto 1724 de 1993 y por el Decreto establecido. […]» 1336 de 2003. Que este último restringió aún más este beneficio excluyendo el cargo de profesional, pero él ya tenía dicho derecho configurado. […]»

JUEZ DE

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CONOCIMIENTO

CUNDINAMARCA CUNDINAMARCA

PRIMERA INSTANCIA

JUEZ DE

CONOCIMIENTO CONSEJO DE ESTADO CONSEJO DE ESTADO SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente, y de acuerdo al cuadro resumido que se expuso, se advierte que efectivamente hay identidad de causa y objeto, pues en ambos asuntos se pretende el reconocimiento y pago de la prima técnica

por formación avanzada y experiencia altamente calificada y si bien el proceso que se adelantó en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fallo del 26 de abril de 20119 y en segunda por el Consejo de Estado con sentencia del 26 de julio de 201210, se negaron las pretensiones, dicha circunstancia no habilita para que el demandante presente ahora ante la jurisdicción contenciosa administrativa una nueva demanda. 9 Folios 673 a 686 tomo 5 antecedentes administrativos. 10 Folios 752 a 787 tomo 5 antecedentes administrativos. Ahora, en cuanto a la identidad de partes, este requisito igualmente se verifica, teniendo en cuenta que en ambas demandas funge como demandante el señor Pedro Augusto Triana y Antorveza y como demandado la DIAN. De igual manera debe indicarse que los argumentos de reparo frente al auto que profirió el a quo, se fundamentan, según se precisó en el recurso de apelación, en que el proceso anterior identificado con el radicado 2010-00851 no se solicitó esa prima de conformidad con el Decreto 1336 de 2013, por lo que se trata de un hecho nuevo, que según el recurrente, habilita la presentación de esta nueva demanda, argumento que no es de recibo en esta instancia porque claramente lo que se pretende es reabrir un debate ya definido y en el cual específicamente se hizo referencia a dicha norma, en consecuencia dichos planteamientos resultan insuficientes para modificar la decisión adoptada en el auto recurrido. Adicionalmente se destaca que en la actuación administrativa que dio origen a los actos administrativos que en este proceso son debatidos, la parte demandante alegó principalmente los mismos argumentos que fueron expuestos en el proceso 2010-00851,

veamos: […] Mi prohijado (a) reúne los requisitos para ser merecedora de reconocimiento de la Prima técnica por Formación Avanzada y Experiencia Calificada, pues desde la vigencia del D. 1661 de 1991, a la fecha ha adelantado estudios profesionales, de los cuales ha obtenido TÍTULOS universitarios de pregrado y postgrado, tiene experiencia altamente calificada, tal como le consta a la entidad, pues viene ejerciendo el cargo de profesional desde el año 1992 y sus títulos universitarios de postgrado, reposan en la hoja de vida de la entidad. […] Para la vigencia de las anteriores normas (Decretos 1661 de 1991 y 1724 de 1997), mi representado ya era funcionaria (sic) de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, por lo que estaba cobijada (sic) por dichas normas, y era favorecida (sic) por el régimen de transición establecido en el Decreto 1724 de 1997 y por el Decreto 1336 de 2003. Ciertamente el Decreto 1336 de 2003, restringió aún más este requisito, excluyendo el cargo de profesional, pero ya tenía ese derecho configurado, tal como lo explica para el caso de la PRIMA TÉCNICA. […]»11 Así las cosas, es claro que como el fenómeno de la cosa juzgada hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, ello implica como consecuencia, la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia.

En conclusión: En virtud a las consideraciones atrás señaladas, sí opera la cosa juzgada, al verificarse el cumplimiento de los elementos para su procedencia y en la medida en que existe providencia judicial que ya definió el tema que se trae nuevamente a debate, razón por la cual debe declararse probada la excepción propuesta por la DIAN y dar por terminado el proceso, tal como resolvió el a quo.

Decisión en segunda instancia 11 Folio 37. En atención a las consideraciones precedentes se confirmará la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de octubre de 2017, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de octubre de 2017, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el Pedro Augusto Triana y Antorveza contra la DIAN.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ