CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-02268-01(3132-17)-2019

ACTO ADMINISTRACIÓN - Clasificación / ACTOS PREPARATORIOS,

ACCESORIOS O DE TRÁMITE / ACTOS DEFINITIVOS / ACTOS

ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN / CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración. ii) Los actos definitivos: de conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser

enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 43

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE PRESTACIONES PERIÓDICAS / CESANTÍASSon periódicas durante la vigencia de la relación laboral Es claro que mientras subsista el vínculo laboral, el pago de salarios y prestaciones sociales tienen la connotación de periódicas y por ende, el acto que efectúa la liquidación de estas no es definitivo, lo que permite reclamar su pago nuevamente. No sucede igual en el evento en que la relación laboral finiquitó, puesto que en tal caso se efectúa la liquidación y pago de la totalidad de los salarios y prestaciones sociales, luego adquiere la calidad de acto definitivo, sin que pueda el asociado, con posterioridad, requerir a la administración para que revise los valores reconocidos. El anterior criterio se aplica igualmente cuando se pretenda la reclamación por concepto de cesantías. En efecto, la posición asumida por esta Corporación ha sido clara en indicar que, mientras el vínculo laboral subsista, la prestación social enunciada tiene el carácter de periódica, aun cuando de ella se efectúen pagos parciales, toda vez que no se ha materializado la liquidación definitiva que se produce una vez finaliza la relación laboral. Este carácter periódico de las cesantías en las circunstancias anotadas, trae como consecuencia que: i) puedan demandarse los actos de reconocimiento en cualquier tiempo mientras no finalice el vínculo laboral y, ii) en vigencia de este es

dable discutir nuevamente el régimen aplicable al auxilio de cesantías. (…) para la Sala es claro que ante el retiro del servicio por invalidez de la demandante], las cesantías dejaron de tener un carácter periódico, por lo que debió demandar el acto administrativo que las liquidó de manera definitiva, incluso si pretendía el cambio del régimen que se le aplicó. En ese sentido, toda vez que la demandante pidió a la administración el reconocimiento y pago de dicha prestación social y que tal petición fue resuelta a través de las Resolución 6331 del 8 de octubre de 2012, este acto administrativo es el que debió demandar al ser el definitivo por haber finalizado el vínculo laboral. Además, la Sala advierte que al existir pronunciamiento concreto sobre la liquidación de las cesantías, no es factible predicar la configuración del silencio administrativo negativo en relación con estas.

NOTA DE RELATORÍA : Sobre el carácter de periódicas de las cesantías durante la vigencia de la relación laboral, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P.

Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, rad 0500123-31-000-2010-01920-01(3295-14).

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C. cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02268-01(3132-17)

Actor: MARTHA JUDYTH ROMERO PEDROZO

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO DE

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, FIDUPREVISORA S.A.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante el auto del día 7 de diciembre de 2016, en el que se declaró probada la caducidad del medio de control.

1. Antecedentes

1.1. Pretensiones1 La señora Martha Judyth Romero Pedrozo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la existencia del silencio administrativo negativo en relación con la petición radicada el 28 de junio de 2015 ante la Secretaría de Educción de Bogotá, Fondo de Prestaciones Sociales del 1 Folios 17 y 18 del cuaderno principal. 2 Magisterio, en el que requirió el reconocimiento y pago de las cesantías aplicando el régimen de retroactividad contemplado en la Ley 6 de 1945 y el Decreto 1160 de 1947. En virtud de lo anterior, reclamó la nulidad del acto ficto presunto surgido de la no respuesta de la petición referida. - A título de restablecimiento del derecho pidió ordenar a la entidad enjuiciada reconocer la aplicabilidad del régimen de retroactividad y, en consecuencia, reliquidiar las cesantías con fundamento en este, esto es, un día de salario por cada año de servicio descontando lo ya reconocido, de acuerdo con la Ley 6 de

1945 y el Decreto 1160 de 1947. Solicitó el reconocimiento de las sumas de manera indexada, dentro de los términos del artículo 192 del CPACA y con los respectivos intereses moratorios. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 7 de diciembre de 20162 rechazó la demanda al considerar que se configuró la caducidad del medio de control. En la providencia, el a quo denotó que las cesantías no constituyen una prestación periódica, razón por la que el acto de su reconocimiento está sujeto al término de caducidad de 4 meses del literal d) del ordinal 2.º del artículo 164 del CPACA. Dicho lo anterior, señaló que en el sub examine la entidad ya había liquidado de forma definitiva las cesantías a través de la Resolución 6331 de 8 de octubre de 2012, acto administrativo que no fue controvertido en sede administrativa. En ese sentido, aseveró que con la petición del 28 de julio de 2015, no se podían revivir los términos de caducidad para demandar el acto administrativo que reconoció y liquidó la prestación social referida. Así las cosas, concluyó que la demanda debió incoarse contra la resolución aludida y dentro de los cuatro meses contados a partir de su notificación, por lo 2 Folios 32 y 33. 3 que en el presente caso se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, razón por la que rechazó la demanda. 1.3. Recurso de apelación La señora Martha Judyth Romero Pedrozo presentó recurso de apelación contra la

decisión referida4 con los siguientes argumentos: La demandante, luego de hacer un recuento de los hechos de la demanda, señaló que el objeto del proceso es definir si tiene o no derecho al pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006 y si opera o no la prescripción. En seguida expuso que, conforme lo dispone el Decreto 3135 de 1968, la prescripción se interrumpe con la radicación de la petición, lo cual en el sub examine sucedió el 27 de septiembre de 2015, lo que quiere decir que interrumpió dicho término hasta el 27 de septiembre de 2018. Finalmente, explicó que la prescripción no aplica desde que se expidió el acto que liquidó de forma definitiva las cesantías sino desde su pago. Y adujo, luego de exponer en qué casos ocurre el silencio administrativo negativo, que en el presente asunto no se presentó la caducidad del medio de control porque aquel se configuró.

2. Consideraciones 2.1. Asunto preliminar.

2.1.1. Competencia. El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5 determinó que es competencia del magistrado ponente dictar los 3 En el auto el Tribunal no citó la fecha en que se notificó la Resolución 6331 de 2012. 4 Folios 95 a 99. 5 «Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de

única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». 4 autos interlocutorios y de trámite, excepto en los que se emitan las decisiones contempladas en los ordinales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° el artículo 243 ibidem6. Como en el presente caso la decisión apelada está contemplada dentro del numeral 1.º enunciado al rechazarse la demanda, el conocimiento del caso, es competencia de la Sala de la Subsección. 2.1.2. Delimitación del estudio del caso. Previo a abordar el estudio del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala se permite precisar la procedencia de su estudio de acuerdo con el contenido de la sustentación de este. Para dicho propósito es oportuno advertir que, conforme con el artículo 320 del CGP, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior revise la decisión de primera instancia para que la revoque o la reforme, para lo cual se requiere, según lo ordena el artículo 322 ibidem, que se encuentre sustentado. En cuanto a la sustentación, el inciso 3.º del ordinal 3.º del artículo en cita, advierte que «… será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada». De igual forma, precisa que el incumplimiento del requisito descrito trae como consecuencia la declaratoria de desierto del recurso.

Respecto de la sustentación aludida, la jurisprudencia ha señalado que se cumple cuando el apelante esboza las razones de inconformidad con la providencia impugnada, de modo que sirva de marco al juez de segunda instancia para que revise esta7. En efecto, la argumentación del recurso de apelación constituyen la base sobre la cual el juez de segunda instancia puede enfocar su estudio, quedando por tanto la competencia de este supeditada a lo que se expresa por el recurrente, sin que pueda extender el análisis a aspectos no incluidos en la parte motiva del recurso8. 6 Lo autos a los que alude el artículo son «1. El que rechace la demanda.2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.3. El que ponga fin al proceso.4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». 7 Sentencia de 29 de junio de 2017, Expediente 20838, consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Ver también la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección

Cuarta. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Bogotá D.C. 17 de mayo de 2018. Radicación: 25000-23-24-000-2010-00642-02(20718) Actor: Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y

Cesantías Porvenir S.A. Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia.

8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C. 16 de julio de 2015. Radicación: 08001-23-31-000-2009-00844-01 Actor: Rodrigo 5 En el caso que ocupa la atención de la Sala, la providencia impugnada declaró la caducidad del medio de control al encontrar acreditado que la entidad, con anterioridad a la expedición de los actos demandados, ya había liquidado de forma definitiva las cesantías a través de la Resolución 6331 de 8 de octubre de 2012, acto administrativo que no fue controvertido en sede administrativa y del cual se venció el termino de caducidad para demandarlo. La parte demandante sustentó el recurso de apelación aduciendo que en el sub examen se debate: i) si tiene derecho al pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006, ii) si operó la prescripción y, iii) si se configuró la caducidad del medio de control ante la existencia del silencio administrativo negativo. Según se advierte, los dos primeros puntos de la sustentación de la impugnación nada tienen que ver con el contenido de la providencia recurrida. En efecto, en esta nada se dijo sobre la prescripción de los derechos reclamados y, tampoco se estudió nada referente a la sanción moratoria puesto que, ni en sede administrativa9 ni en la demanda10 se pidió el pago de tal emolumento, sino únicamente el reconocimiento de las cesantías con fundamento en el régimen de retroactividad. En ese sentido, al no tener relación alguna los puntos explicados en el recurso de

apelación con lo pedido en la actuación administrativa, en la demanda y lo decidido por el a quo en la providencia que se recurre, es preciso concluir que dichos aspectos no pueden ser analizados en esta instancia. En tales condiciones, lo procedente sería declarar desierta la impugnación. No obstante, la Sala no lo hará puesto que, luego de un minucioso análisis del recurso de alzada, se pudo determinar que en este también se alega que no caducó el medio de control, en tanto se configuró el silencio administrativo negativo y por ello, el acto a demandar es el ficto presunto derivado de este. Así las cosas, en aras de garantizar el derecho sustancial sobre el formal se estudiará el recurso de apelación únicamente respecto de este cargo, en razón a que sí se relaciona con la declaratoria de caducidad hecha por el a quo.

Pombo Cajiao. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. 9 Derecho de petición de 28 de julio de 2015. Folio 14. 10 Folio 17.

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3. Problema jurídico En virtud de lo expuesto, procede la Sala a analizar: i) cuál es el acto o los actos administrativos que debieron demandarse y, ii) en virtud de lo anterior, determinar si se configuró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1. Actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas

otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad11, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración12. ii) Los actos definitivos: de conformidad con el artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para 11 José Antonio García – Trevijano Fos. Los actos administrativos. Segunda Edición 1991. Editorial CIVITAS S.

A. Madrid España. Pág. 191. El autor clasifica los actos administrativos de acuerdo a su inserción en el procedimiento administrativo y recurribilidad, en la cual establece: «El procedimiento administrativo no es más

que una concatenación de actos que tienden a un resultado final. De aquí se deduce, sin ninguna violencia interpretativa, que existen dos tipos de actos: unos, la mayor parte, que sirven para el resultado final, y otros que suponen propiamente, la finalización. Actos de procedimiento o de trámite significan la misma cosa. Acto final o resolución son, también, términos equivalentes.» 12 Ibídem 7 modificar la realidad con su contenido. iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los actos definitivos lo únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados. Precisamente, esta calidad es la que tienen los actos administrativos que contienen la liquidación de los salarios y prestaciones sociales cuando el vínculo laboral del servidor público finaliza. En efecto, a partir de este instante se define el reconocimiento de sus derechos, luego, en caso de desacuerdo, deben interponerse los recursos en su contra y, de resultar desfavorables, demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto la Sección indicó13: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la

desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral. (Negrilla de la Sala). En este orden de ideas, es claro que mientras subsista el vínculo laboral, el pago de salarios y prestaciones sociales tienen la connotación de periódicas y por ende, el acto que efectúa la liquidación de estas no es definitivo, lo que permite reclamar su pago nuevamente. No sucede igual en el evento en que la relación laboral finiquitó, puesto que en tal caso se efectúa la liquidación y pago de la totalidad de los salarios y prestaciones sociales, luego adquiere la calidad de acto definitivo, sin que pueda el asociado, con posterioridad, requerir a la administración para que revise los valores reconocidos. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. 8 El anterior criterio se aplica igualmente cuando se pretenda la reclamación por concepto de cesantías. En efecto, la posición asumida por esta Corporación ha sido clara en indicar que, mientras el vínculo laboral subsista, la prestación social enunciada tiene el carácter de periódica, aun cuando de ella se efectúen pagos parciales, toda vez que no se ha materializado la liquidación definitiva que se

produce una vez finaliza la relación laboral14. Este carácter periódico de las cesantías en las circunstancias anotadas, trae como consecuencia que: i) puedan demandarse los actos de reconocimiento en cualquier tiempo mientras no finalice el vínculo laboral15 y, ii) en vigencia de este es dable discutir nuevamente el régimen aplicable al auxilio de cesantías. Esta última consideración fue adoptada por la Corporación en pronunciamiento en el que se abordó específicamente este tema en los siguientes términos16:

24. Conforme lo anterior, habrá de precisar la Sala, que dada la circunstancia que el accionante mantiene vigente su vínculo laboral y en esa medida subsiste la obligación del empleador de realizar el respectivo aporte para el auxilio de cesantías, resulta procedente que reclame a la administración la aplicación del régimen que aduce le corresponde, como sería, en el caso concreto, el retroactivo y no el anualizado, sin que sea necesario que en la petición que dio lugar al acto acusable haya solicitado de manera concreta el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, por cuanto, para el caso específico, lo debatido se encamina a la rectificación del régimen de cesantías que la administración le ha venido aplicando.

25. En ese sentido y debido a que el acto demandado fue producto de una petición de cambio de régimen y no de la solicitud de reliquidación de valores ya pagados, resulta ser un acto definitivo, pues decide de fondo la situación jurídica del accionante respecto del régimen aplicable a las cesantías que aún no ha solicitado, siendo entonces susceptible de control judicial, motivo por el cual, habrá de revocarse el auto

apelado. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01. N.° Interno: 3751-2014. Bogotá D.C., 4 de septiembre de 2017. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 13 de diciembre de 2017, Expediente 05001-23-31-0002010-01920-01(3295-14). 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 25000-23-42-000-2017-03640-01(2323-18). Actor: Bernardo Antonio Guevara Orjuela. Demandado Nación, Ministerio de Educación Nacional. Consejero ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Providencia del 26 de julio de 2018. 9 Así las cosas, en vigencia del vínculo legal y reglamentario del servidor público, este puede reclamar de la administración el cambio del régimen que se le aplica para la liquidación de sus cesantías sin que pueda exigírsele demandar los actos administrativos que las hubiesen liquidado parcialmente, ello en consideración al carácter periódico de la prestación y a que subsiste la obligación del empleador de seguir efectuando el pago de esta. No obstante, una vez terminada la relación laboral, la administración expide un acto administrativo que define el derecho, acto que es definitivo, contra el cual

proceden los recursos de ley y que una vez en firme, no puede volver a discutirse igual derecho ante la entidad, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador17. 3.2. De la caducidad del medio de control El derecho de acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto, lo que implica que su ejercicio puede limitarse y supeditarse al cumplimiento de determinados requisitos, entre los que se encuentra la exigencia de que las acciones se incoen dentro de los términos legales18. Bajo ese contexto, la caducidad se erige como la sanción a la parte que no ejerce su derecho de interponer el medio de control dentro del lapso que el ordenamiento jurídico le otorga y por tanto, ante tal pasividad, y en virtud de la ley, se extingue la oportunidad para controvertir la existencia del derecho en sede judicial19. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial20. 17 La siguiente providencia contiene también el criterio esbozado sobre el carácter periódico de las cesantías. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 47001 23 33 000-2014 00297 01. Número interno: 2474-2015. Actor: Nidia Rosa Romero Cabas. Demandado: Departamento del Magdalena, Asamblea Departamental. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D. C. 15 de febrero de 2018.

18 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A.Radicado: 760012331000200602973 02 (1378-2010).

Actora: Martha Nelly Chávez Jiménez. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Bogotá, 24 de agosto de 2017. 19 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 08001-23-33-000-2012-00440-01(162516). Actor: Miguel Humberto Manga Sierra. Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de

BarranquillaContraloría Distrital de Barranquilla. Bogotá D.C. 15 de febrero de 2018. 20 En la sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil la Corte precisó «La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, 10 En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho de acción cuando se interpone por fuera del plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto procesal, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia21. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar el literal d) del numeral 2.° por estar directamente relacionado con el asunto objeto

de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…).

(Resalta la Sala). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general». 21 Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. En el texto de la sentencia se lee: «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una

posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 11 Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente22. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el literal c) del ordinal 1.° del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas. El concepto de prestación periódica se refiere a los pagos corrientes que le corresponden al trabajador originados en un vínculo laboral o con ocasión de este y pueden ser prestaciones sociales o beneficios que cubren los riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, que dejan de tener dicha calidad cuando finaliza la relación laboral, salvo cuando el pago recibido corresponde a

una pensión23 puesto que este es un derecho vitalicio e insustituible. De igual manera, el medio de