CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-02372-01(1497-20)

PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / TIEMPO DE

SERVICIO / SITUADO FISCAL / FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES /

REQUISITO DE LA BUENA CONDUCTA / SANCIÓN DISCIPLINARIA

[E]sta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] [P]ara efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. […] [E]l derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal, y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. […] [L]o importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo

hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales. […] [L]a línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. [E]l carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación.[…] [D]adas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, en casos en los que la controversia planteada gira en torno el requisito de buena conducta para acceder a la prestación pensional reclamada es necesario determinar que la conducta considerada como reprochable: i) Fue reiterada: es decir que el comportamiento censurable haya sido continuo y permanente en el tiempo. ii) En el evento de que se trate de un hecho aislado, este sea grave, de tal manera que tenga incidencia en el medio escolar y afecte derechos y libertades de la comunidad educativa. [E]stima al Sala

que el actor no cumplió con el requisito de haber observado una buena conducta para acceder a la pensión gracia, conforme al régimen jurídico vigente, toda vez que, como quedó visto y debidamente comprobado, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que claramente contraría lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de

1913. Asimismo, la actuación por la que fue sancionado disciplinariamente es reprochable, cuya gravedad debe implicar la pérdida del beneficio. […] [E]s preciso aclarar que la negativa a reconocer la prestación pretendida no implica una doble sanción para el interesado, pues el proceso disciplinario tiene una naturaleza sancionatoria en donde el Estado envestido de su poder sancionatorio, puede sancionar cuando el comportamiento de los servidores públicos no se adecue a los fines de la función administrativa, mientras que la pensión gracia constituye una dadiva a favor de los docentes que tiene naturaleza prestacional y compensatoria, por ende negarla no se entiende como un castigo.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02372-01(1497-20)

Actor: DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL

REFERENCIA: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – REQUISITO BUENA CONDUCTA Teniendo en cuenta no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala1 el recurso de apelación interpuesto por el demandante, como apelante único, contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

Pretensiones

1. El señor Digno Alfonso Palacios Mosquera, demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones 11735 del 7 de mayo de 1998, PAP 11247 del 30 de agosto de 2010 y RDP 2503 del 26 de enero de 2016, suscritas por la 1 El expediente ingresó al Despacho el 3 de diciembre de 2020, según informe secretarial visible a folio 213. subdirectora general de Prestaciones Económicas y el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, respectivamente, que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, y RDP 13508 del 29 de marzo de 2016, por la cual el director de Pensiones de la UGPP confirmó el último acto administrativo en mención al

resolver un recurso de apelación en su contra.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene reconocerle y pagarle una pensión gracia equivalente al 75% del promedio del salario básico y demás factores salariales devengados en el año anterior al estatus, debidamente ajustada, además de condenar en costas y las demás consecuenciales.

Hechos

3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por el demandante y observada en los

documentos aportados, así:

4. Señala que nació el 1º de enero de 1936 y prestó servicios como docente en la

Secretaría de Educación de Bogotá D.C. desde el 9 de marzo hasta el 14 de mayo de 1981 y del 13 de junio de 1981 al 30 de diciembre de 2000.

5. A través de peticiones del 12 de diciembre de 1996, 21 de mayo de 2010 y 8 de septiembre de 2015, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, la que fue negada a través de las Resoluciones 11735 del 7 de mayo de 1998, PAP 11247 del 30 de agosto de 2010 y RDP 2503 del 26 de enero de 2016, suscritas por la subdirectora general de Prestaciones Económicas y el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, respectivamente, en atención a que no demostró buena conducta en el desempeño de sus funciones como docente.

6. El 12 de febrero de 2016, interpuso recurso de apelación contra el último acto

administrativo referido con anterioridad, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 13508 del 29 de marzo de 2016, expedida por el director de Pensiones de la UGPP, en el sentido de confirmarlo íntegramente. Normas vulneradas y concepto de violación.

7. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 46, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º del la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928; 3º del Decreto 081 de 1976; 3º de la Ley 2277 de 1979, y 15 de la Ley 91 de 1989.

8. Para el efecto, estima que la sanción disciplinaria que se le impuso al actor en 1981 no puede constituir argumento para negarle el otorgamiento de la pensión gracia, toda vez que se trató de un hecho aislado sin mayores repercusiones, siendo lo determinante para el reconocimiento de la prestación que aquel se desempeñó como docente con carácter nacionalizado con una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y acredita más de 50 años de edad y 20 de servicios.

9. A su vez, sostiene que la sanción ya fue cumplida y que no pueden sancionarlo nuevamente con la negación del derecho.

Contestación de la demanda

10. El ente de previsión demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar, luego de analizar la Ley 114 de 1913

y los Decretos 1135 de 1952 y 2277 de 1979, que el demandante no reúne los requisitos para hacerse acreedor a una pensión gracia, por cuanto es necesario entre otros, haber observado una buena conducta, hecho este que no se encuentra demostrado, pues a aquel se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por haber incurrido en la causal de mala conducta, esto es, «(l)a aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos.» La sentencia apelada

11. El a quo niega las pretensiones de la demanda, al estimar que el accionante no cumple con el requisito de haber demostrado buena conducta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues la conducta desplegada por este, consistente en la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que contraría lo establecido en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que contiene los presupuestos para tener derecho a la mencionada prestación.

12. Adicionalmente, recuerda que la negación de la pensión gracia al actor no constituye una doble sanción para este, dado que el proceso disciplinario tiene una naturaleza punitiva, en donde el Estado puede sancionar al los servidores públicos cuando su comportamiento no se adecue a los fines de la función administrativa, mientras que dicha prestación se constituye en una dadiva a favor de los docentes que tiene naturaleza prestacional y compensatoria, por ende negarla no se entiende como un castigo.

13. En cuanto a las costas, determina su improcedencia toda vez que no se

observó una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación. Recurso de apelación

14. El demandante, como apelante único, recurre la sentencia de primera instancia con el propósito que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien es cierto que el actor fue sancionado disciplinariamente en 1981, también lo es que esta corresponde a un hecho aislado que no ha sido permanente, reiterativo, ni sucesivo, por lo que no puede constituir una causal de mala conducta, de tal gravedad que le impida al docente acceder a la pensión gracia.

15. Así las cosas, concluye que no existe fundamento valido para negar las pretensiones y para concluir que la existencia de un proceso disciplinario, y su consecuencial sanción, debe entenderse como una circunstancia catalogada como de mala conducta que impida el reconocimiento de la pensión gracia.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público

16. Las partes presentan alegatos de conclusión en los que reiteran los argumentos de la demanda, su contestación y en el recurso de apelación, respectivamente, mientras que el Ministerio Público no se pronuncia en la etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR

Problema Jurídico

17. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si: ¿el hecho de haber sido sancionado disciplinariamente, a consecuencia de hechos relacionados con el artículo 46, literal e) del Decreto 2277 de 1979, esto es, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los

educandos, debe considerarse como causal de mala conducta para impedir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia?

18. Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia; ii) la buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia, y iii) el análisis del caso concreto.

Contexto normativo de la pensión gracia

19. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 19132 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación.

20. En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos3: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la

nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.»

21. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta 2 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» 3 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

22. De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 19284, establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.»

23. En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se

establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada.

24. Es preciso tener en cuenta, que posteriormente la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 155 que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal, y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación.

25. Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la sección segunda de esta Corporación en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.» 5 «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.»

26. En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener

derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuandoDepartamental, Distrital, Municipal, etc.). La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momentodel servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión6.»

27. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la

vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

28. Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo 6 Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.

tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original).

29. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

30. Ahora bien, en relación con los docentes que fueron nombrados con intervención del delegado del FER, o que sus sueldos son pagados con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones; en sentencia de unificación proferida por la sección segunda el 21 de junio de 20187, se estableció: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.

1. La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los Fondos Educativos Regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados8, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. 8 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal9; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.»

31. De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza

educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. La buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia

32. La Ley 114 de 4 de diciembre de 191310, como requisito para acceder a la pensión gracia estableció que: «Artículo 1º.- Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley. (…) Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado

compruebe: (…) 4o. Que observa buena conducta. 9 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 10 Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela. (…).» (Subrayado fuera del texto).

33. En atención a lo preceptuado en la citada norma, se advierte que para gozar de la pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta.

34. Así pues, es necesario hacer una revisión de la forma en que se ha concebido el concepto de buena conducta en la ley y en la jurisprudencia para establecer si tales nociones resultan aplicables al supuesto que fija la normativa que regula el

derecho a la pensión gracia de los docentes.

35. Es pertinente mencionar que el concepto de buena conducta ha sido introducido por el legislador en diversos ámbitos, bien sea como requisito de acceso a ciertas profesiones o actividades o como parámetro de beneficios en materia penal, además de acusar su observancia en materia disciplinaria en cuanto al ejercicio de funciones atribuidas por la Constitución a los servidores públicos, lo cual hace inevitable inferir que cada caso ha sido reglamentado de manera particular al ser este un asunto que, de cierta forma, maneja un margen de discrecionalidad en el que no hay una teoría general.

36. En lo que respecta al ejercicio de la carrera docente que interesa a la prestación analizada, es necesario analizarla desde las normas que la reglamentan, es decir, el Decreto 2277 de 197911, cuyo tenor literal es: «Artículo 44º.- Deberes de los docentes. Son deberes de los docentes vinculados al servicio oficial,

a. Cumplir la constitución y las leyes de Colombia; b. Inculcar en los educandos el amor a los valores históricos y culturales de la Nación y el respeto a los símbolos patrios; c. Desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo; d. Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos; e. Dar un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósitos; f. Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las

funciones propias de su cargo; g. Velar por la conservación de documentos, útiles, equipos, muebles y bienes que le sean confiados; h. Observar una conducta pública acorde con el decoro y la dignidad del cargo;

1. Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los reglamentos ejecutivos. (…) 11 «Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.» Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político.»

37. En vista de las normas citadas, es posible concluir que el concepto de buena conducta se encuentra delimitado por los deberes y prohibiciones que regula el ejercicio de su profesión, de manera que los docentes oficiales deben acatar tales

disposiciones para poder afirmar que su comportamiento es intachable en el desempeño de sus funciones.

38. Ahora bien, cabe advertir que si bien el concepto de buena conducta en el ámbito docente se construye a partir de los supuestos que pueden resultar sancionables a la luz del régimen disciplinario que le es aplicable, esto no i