CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-04502-01(1240-18)-2018

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia En vigencia de la Ley 1437 de 2011, ante la solicitud de una medida cautelar, el juez no se encuentra atado a la exigencia consistente en que la vulneración de las normas superiores sea manifiesta o que la misma salte a la vista, criterio que era determinante bajo la normatividad anterior, sino que se le concede la facultad de realizar un análisis más completo e interpretativo de las normas que se le presenten como violadas, así mismo, de los propios actos administrativos de los cuales se solicita la declaratoria de nulidad y de su previa suspensión provisional y de las pruebas que se presenten al plenario. NOTA DE RELATORÍA: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, auto de 17 de mayo de 2015, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad.: 2014-03799-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

PENSIÓN GRACIA –Requisitos / PENSIÓN GRACIA Y PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL ORDEN NACIONAL – Incompatibilidad Una de las condiciones exigidas para hacerse acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional, pues, la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios; en consecuencia, los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975. (…). La Sala

indica que si bien el señor Antonio Copete Figueroa prestó servicios como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el tiempo que perduró en el mismo no le es suficiente para acreditar el requisito de ley, como quiera que los 20 años de servicio que exige la Ley 114 de 1913 los obtuvo con vinculación nacional, no resulta apta para acceder al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, toda vez que, el carácter nacional de la misma se torna incompatible con la naturaleza de la citada prestación pensional, esto es, la de una retribución concebida exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados en virtud de las condiciones salariales desfavorables que estos últimos enfrentaban para la época en que fueron expedidas las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933 – ARTÍCULO 3 / LEY 43 DE 1975 – ARTÍCULO 1 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15

DOCENTE NACIONAL – Concepto / DOCENTE NACIONALIZADO – Concepto / DOCENTE TERRITORIAL – Concepto La calidad de docente nacional la ostentan aquellos profesores que han sido vinculados mediante nombramiento que se origina en el Gobierno Nacional. Así mismo, la condición de docente nacionalizado se define como aquella vinculación que ocurrió en virtud de un nombramiento hecho por una entidad territorial efectuado con posterioridad al 1 de enero de 1976 y de conformidad con lo

previsto por el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Y, finalmente, el docente territorial es aquel que es vinculado mediante nombramiento de una entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976 sin el cumplimiento de lo previsto en el mencionado artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 – ARTÍCULO 10

REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Procedencia Para la revocatoria de un acto administrativo que haya creado una situación jurídica de carácter particular, se requiere el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Empero, en caso de negarse su consentimiento por parte del titular del derecho y considerando la autoridad que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, lo procedente es acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a fin de controvertir la legalidad del mismo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-04502-01(1240-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP.

Demandado: ANTONIO COPETE FIGUEROA

Ordinario: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de acto administrativo que reconoció pensión gracia.

Decisión: Confirma auto que decreta medida cautelar.

Apelación de auto. Ha venido el proceso de la referencia con el informe1 de la Secretaría de la Sección Segunda, para resolver acerca de la apelación interpuesta por la parte demandada contra el auto del 25 de octubre de 20172, proferido por el Tribunal 1 Del 21 de marzo de 2018. 2 Providencia que reposa a folios 291 al 298 del expediente. Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C mediante el cual, decretó la medida cautelar solicitada por la entidad demandante, consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución N° 026101 del 7 de octubre de 19983, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social que reconoció y ordenó el pago a favor del señor Antonio Copete Figueroa de una pensión gracia.

I. A N T E C E D E N T E S 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP- , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la Resolución N°2601 del 7 de octubre de 1998 mediante la cual se ordenó reconocer el pago de una pensión gracia al señor Antonio Copete Figueroa

y la nulidad de la Resolución N° RDP 16723 del 26 de noviembre de 2012, a través de la cual se reliquidó la misma prestación. Solicita además la suspensión provisional de dichos actos administrativos, por considerar que incurren en flagrante violación del ordenamiento jurídico nacional, debido a que con base en la normatividad y la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder pensión gracia, como efectivamente ocurrió en el caso en cuestión. 1.2. El auto objeto de la apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 25 de octubre de 20174, luego de confrontar los actos demandados con las normas superiores invocadas como violadas en la demanda, decretó la suspensión provisional del acto que reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia, esto es, la Resolución N°026101 del 7 de octubre de 1998, toda vez que, de los medios documentales de prueba aportados hasta el momento con la solicitud, concluyó que en principio, el señor Antonio Copete Figueroa no cumplió con el requisito de 20 años de servicio 3 Acto administrativo que obra a folio 69 al 70 del proceso. 4 Ver folios 291 al 298 del expediente. en calidad de docente territorial o nacionalizado, ya que fue vinculado como docente en colegios nacionales y con nombramientos hechos por el Ministerio de Educación Nacional. De igual manera precisó el fallo que, al suspender los efectos del acto administrativo que ordenó el reconocimiento de la pensión, ello conlleva

necesariamente la suspensión del pago de la mesada dispuesta como consecuencia de la reliquidación ordenada en la Resolución RDP 16723 del 26 de noviembre de 2012, si se tiene en cuenta que en ella no se discutió el reconocimiento si no la reliquidación, de manera que, la resolución de reconocimiento pensional es el fundamento de hecho y derecho del acto administrativo que ordenó la reliquidación, por lo que se entenderán suspendidos los efectos de la resolución que ordenó la reliquidación pensional. 1.3. El recurso de apelación5. Cuestiona la parte demandada la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señalar que para la corporación judicial fue suficiente que el demandado sostuviera una vinculación nacional para decretar la medida cautelar, sin que se revisaran aspectos tales como la época del reconocimiento pensional, lugar en el que se prestó el servicio y la jurisprudencia de ese momento que hacia viable el reconocimiento. Aduce que la Ley 37 de 1933 permitió la sumatoria de tiempos de primaria y secundaria, de manera que, el tiempo que prestó en educación secundaria le permite aspirar al reconocimiento pensional con el lleno de los requisitos legales. Agrega que las razones señaladas en la demanda presentada por la UGPP, no le fueron expuestas en el auto que comunica la apertura de la acción administrativa tendiente a obtener la revocatoria de las resoluciones acusadas, vulnerándose su derecho al debido proceso, ya que no tuvo oportunidad de considerar los nuevos argumentos esbozados en la demanda. 5 Reposa a folios 300 al 306 del plenario.

Adicionalmente, sostiene que los actos acusados no fueron obtenidos mediante medios fraudulentos o ilegales, por el contrario, fueron proferidos por la misma entidad producto de una solicitud realizada por el accionado teniendo en cuenta, que en una sentencia judicial se ordenó el reintegro del demandado al cargo de docente, lo que implicaba que por haber trabajado en el departamento del Choco y haber sido reintegrado al cargo de profesor de enseñanza secundaria, tenía el tiempo y demás requisitos exigidos por la Ley.

II. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir la competencia de esta Sala para decidir de plano el recurso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1256, 2367 y 2438 de la Ley 1437 de 2011, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación. 2.1 Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si resulta suficiente para que proceda la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. 026101 del 7 de octubre de 1998 ordenada por el aquo, que el accionado señor Antonio Copete Figueroa no acredite el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que tal exigencia es de orden legal y por ende, de estricto cumplimiento y verificación a cargo de los órganos previsionales que tienen a su cargo el reconocimiento de dicha prestación, o si es necesario valorar aspectos distintos al requisito legal tales como la inexistencia de medios

fraudulentos para el otorgamiento del derecho pensional o la afectación al mínimo vital del accionado que puede acarrear el decreto de la medida cautelar. 6 “Artículo 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 7 “Artículo 236. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. (…).”. 8 “Artículo 243. (…) serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…)

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.”.

A fin de resolver el problema jurídico antes fijado, la Sala analizará las disposiciones normativas sobre las medidas cautelares. Seguidamente, delimitará

el marco regulador de la pensión gracia y los requisitos para obtenerla, para luego resolver el caso concreto. 2.1.1. De la procedencia de las medidas cautelares. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, fijó los requisitos en virtud de los cuales es viable que en un caso determinado se pueda adoptar la suspensión provisional del acto acusado, habiendo dispuesto que: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)». Uno de los aspectos que ha estudiado con suficiencia la jurisprudencia de lo contencioso administrativo tiene que ver con la transformación que sufrió la medida cautelar de suspensión provisional. En efecto, en varias ocasiones recientes, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular dicha institución, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción”9 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada ley, la exigencia de verificar la existencia

de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.10 9 ARTÍCULO 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. 10 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-0002014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente No. 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera

Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 11001-03-24-000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-2013-00014- (20066). Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011 en su artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que, su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere

al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.11 Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, ante la solicitud de una medida cautelar, el juez no se encuentra atado a la exigencia consistente en que la vulneración de las normas superiores sea manifiesta o que la misma salte a la vista, criterio que era determinante bajo la normatividad anterior, sino que se le concede la facultad de realizar un análisis más completo e interpretativo de las normas que se le presenten como violadas, así mismo, de los propios actos 11 Al respecto puede consultarse el auto de sala plena de 17 de mayo de 2015, proferido en el expediente No. 11001-0315-000-2014-03799-00, con ponencia de la suscrita. administrativos de los cuales se solicita la declaratoria de nulidad y de su previa suspensión provisional y de las pruebas que se presenten al plenario. 2.1.2. Sobre pensión gracia y requisitos para su obtención. Sobre el particular, se tiene que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 4 de diciembre de 191312 que estableció en sus artículos 1 y 4 lo siguiente:

«Artículo 1. Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley. (…) Artículo 4. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento.

4. Que observa buena conducta.

5. Que si es mujer está soltera o viuda.

6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.”.

Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 192813, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Dicha norma estipuló que para el cómputo de los años de servicio se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como de la normalista, al igual que el laborado en la inspección. Así lo señaló la citada Ley:

«Artículo 6o.- Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta la complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica inspección». A su vez, el artículo 3º de la Ley 37 de 21 de noviembre de 193314 dispuso: 12 que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela. 13 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 14 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados. «Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria». De acuerdo a lo anterior, una de las condiciones exigidas para hacerse acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional, pues, la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios; en consecuencia, los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o que se hayan visto afectados

por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 197515. En efecto, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías y en ella se estableció que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley»16. Sobre el proceso de nacionalización de la educación, la Sala trae a colación el estudio que esta Corporación17 realizó sobre dicho proceso en la sentencia cuya parte pertinente se transcribe a continuación, el cual, fue ampliado en providencia de fecha cinco (5) de noviembre de 201518, con ponencia de la magistrada sustanciadora al realizar un detallado análisis del aludido proceso de nacionalización de la educación, el cual, es acogido en este proveído por guardar plena similitud con el asunto aquí debatido, trascribe por ser pertinente para la resolución del presente cargo. «En ese sentido, 15 por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.

16Artículo 1 de la Ley 43 de 1975. 17 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero. Radicación 2630-99. 22 de junio de 2000. Actora: Ana Isabel Montes Arcila. 18 Consejo de Estado Sección Segunda. M.P. Sandra Lisett Ibarra Vélez, Radicación 0002342000201306646 01. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. «…Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías y se definió como un servicio público a cargo de la Nación. Por medio del Decreto 2277/79 se expidieron normas sobre el ejercicio de la profesión docente y se adoptó el “Régimen Especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales” (art. 1º). La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En el artículo 1º definió los siguientes términos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial

antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”. El artículo 2º de la Ley 91 dispuso que conforme a la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirían sus obligaciones prestacionales con el personal docente. (…)”. Entonces, la calidad de docente nacional la ostentan aquellos profesores que han sido vinculados mediante nombramiento que se origina en el Gobierno Nacional. Así mismo, la condición de docente nacionalizado se define como aquella vinculación que ocurrió en virtud de un nombramiento hecho por una entidad territorial efectuado con posterioridad al 1 de enero de 1976 y de conformidad con lo previsto por el artículo 10 de la Ley 43 de 197519. Y, finalmente, el docente territorial es aquel que es vinculado mediante nombramiento de una entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976 sin el cumplimiento de lo previsto en el mencionado artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por

mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible 19 “Artículo 10º.- En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional”. con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)» La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado20, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que puntualizó: «(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma

contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (…)» En dicha sentencia, la Sala Plena explicó ampliamente las razones por las cuales la pensión gracia se conservaría solo en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Por eso, aunque el artículo 15 numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son únicamente los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. Igualmente, se ha sostenido que de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia de jubilación dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que por primera vez se hayan vinculado a la administración a partir del 1 de enero de 1981. Sin embargo, aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, laborada con anterioridad al 1 de enero de 1981, no se les puede desconocer y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no se encontraban vinculados como docentes al servicio de la administración, pero tenían experiencia anterior, a esta se le puede adicionar el

prestado con posterioridad al año 1981. No debe olvidarse que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 precisó que para el cómputo de los años de servicio se pueden sumar los prestados en diversas épocas. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Entonces, como quedó visto, el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan la totalidad de los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de l