CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2016-05977-01(4653-19)

CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - Elementos / PRINCIPIO DE

PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO - Acreditación / REMUNERACIÓN POR EL TRABAJO CUMPLIDO - Acreditación / INGENIERA DE SISTEMAS EN

LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA

SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL

[E]l contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales . (…) [S]e encuentra demostrado con la copia de los contratos y órdenes de prestación de servicios y las demás pruebas recaudadas (documentos y testimonios), la

existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la reclamante fue contratada por la accionada como ingeniera de sistemas en la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «Valor» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada. Sin embargo, cabe anotar que, pese a que no se aportó prueba de los pagos recibidos, la accionada no lo controvirtió ni se opuso a ello, razón por la cual ha de entenderse que sí los efectuó, al cumplir sus obligaciones contractuales. NOTA DE RELATORIA: Referente a la permanencia como elemento de la relación laboral, ver: Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2009. Frente a los elementos para que se configure la relación laboral, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 81001-23-33-000-2012-00020-01 (3162014), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 165 DE 1997 /

DECRETO 2209 DE 1998 / DECRETO 2170 DE 2002 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53

CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / SUBORDINACIÓN - Acreditación / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN - No configuración / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA

ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA

SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL

[L]a demandada, Policía Nacional, en cabeza de la mencionada escuela de cadetes, tiene como misión la de «[f]ormar integralmente a los futuros oficiales de la Policía Nacional, fortaleciéndolos con los valores institucionales, que les permitan desarrollar sus funciones con profesionalismo, en cumplimiento a las necesidades de seguridad de la comunidad», en tanto que las funciones desempeñadas por la accionante (ingeniera de sistemas en el área de planeación) son complementarias a la materialización de aquel propósito, a más que dependen directamente de la dirección general de la institución educativa, y no fueron temporales, sino permanentes a lo largo de casi 20 años y estrechamente relacionadas con su misión. Sobre este aspecto, cabe destacar que, contrario a lo concluido por el a quo, las declaraciones recaudadas vierten al proceso las evidencias con las que se acredita la existencia de los referidos elementos de subordinación y dependencia, en la medida en que dan cuenta de que la accionante cumplía horario de trabajo y usaba herramientas de trabajo propias

de la entidad, sin ninguna distinción entre los empleados de planta y contratistas. De igual modo, comprueban la sujeción a las órdenes del jefe de planeación de dicha escuela de cadetes y el manejo de asuntos de confianza de la institución, como lo es el plan de compras, puesto que los testigos coincidieron que ella era la única persona que manejaba esos instrumentos, por lo que era imposible delegar sus actividades. (…) Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la institución, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación.(…) Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, habida cuenta de que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para el funcionamiento de la institución, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL - No otorga condición de

empleado público a contratista / PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES POR

CONFIGURACIÓN DE ELEMENTOS DE RELACIÓN LABORAL – Procedencia /

VACACIONESCompensación en dinero / INGENIERA DE SISTEMAS EN LA ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DE LA POLICÍA NACIONAL Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior . Por ende, se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se declarará su nulidad. En tales condiciones, resulta necesario establecer las prestaciones sociales que serán pagaderas a la actora(…). [L]as vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados , que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978. (…) Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a

descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005 . (…) En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devengaba, en este caso, un ingeniero de sistemas de la Policía Nacional, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que ella carece. En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor de la actora.

NOTA DE RELATORIA: Referente a las vacaciones concebidas como prestación social y como una situación administrativa, ver: C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 21 de enero de 2016, Rad. 05001-23-31-000-2005-03979-01 (2316-12). En cuanto a la procedencia a título de restablecimiento del derecho del reconocimiento de prestaciones derivado de la nulidad del acto que niega la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sentencia de unificación SUJ2 de 5 de agosto de 2016, Rad.

23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Frente a la procedencia del pago de prestaciones sociales a causa de la declaratoria de la existencia de la relación laboral, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ0039, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016 Expediente 81001233300020120002001 (316-2014). Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, ver: C. de E, Sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 810012333000201200020-01 (316-2014).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 / DECRETO LEY 1045 DE 1978 - ARTÍCULO 20 / LEY 995 DE 2005

CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS - Configuración / DEVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE COTIZACIÓN AL SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIALImprocedencia/ APORTES A SEGURIDAD SOCIAL - No constituyen un crédito a favor del interesado En lo referente a la devolución de los aportes efectuados por la demandante a pensión, salud y riesgos profesionales, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al

interesado. En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos.

CONTRATO REALIDAD / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE

LAS FORMAS - Configuración / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LOS DERECHOSDERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD - Configuración En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia el acaecimiento de tal fenómeno por los nueve primeros vínculos contractuales (el noveno de ellos finalizó el 22 de diciembre de 2011 y la reclamación se formuló el 23 de junio de 2016), pues al existir entre los contratos hasta 349 días hábiles de interrupción, ha de entenderse que hubo solución de continuidad y, por ende, el término prescriptivo debe contabilizarse de modo independiente para cada uno de ellos. NOTA DE RELATORIA: Referente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, ver: C. de E, Sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, Rad. 23001-23-33-000-201300260-01 (88-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo [E]sta Sala considera que la (…) normativa [LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO188] deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas. NOTA DE RELATORIA: Referente a la condena en costas subjetiva, ver: C. de E, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2016, Rad. 70001-23-33-000-201300065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO - 188 / LEY 1564 DE 2012ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05977-01(4653-19)

Actor: PILAR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL –

ESCUELA DE CADETES DE POLICÍA GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 3 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 257 a 272 vuelto). La señora Pilar Rodríguez Rodríguez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare (i) la nulidad del oficio S-2016-007364/AREADGRUCO-17.5 de 15 de julio de 2016, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes; y (ii) que hubo «[…] una verdadera relación laboral, legal y reglamentaria entre el día dieciséis (16) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) y […] el día treinta (30) de

noviembre de dos mil quince (2015)» (sic). A título de restablecimiento del derecho, se condene al pago de las «[…] prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, aportes a salud, pensión, ARP, caja de compensación familiar y todos los derechos laborales que habitualmente se reconocen a los empleados de planta de la demandada» y «[…] las sanciones moratorias previstas en la Ley 797 y por la no consignación de las cesantías y la moratoria por el no pago de sus derechos laborales». Todo lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] ingresó a laborar y prestar sus servicios personales para [la] POLICÍA NACIONAL, ESCUELA DE CADETES DE LA POLICÍA “GENERAL FRANCISCO DE PAULA SANTANDER”, el día dieciséis (16) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) y hasta el […] treinta (30) de noviembre de dos mil quince (2015)» (sic), «[…] mediante la “aparente” figura del [c]ontrato de [p]restación de [s]ervicios», en «[…] las oficinas de planeación […] en el espacio o cubículo entregado para desarrollar sus actividades como ingeniera de sistemas» (sic). Que «[l]as funciones […] asignadas […] las desarrolló en forma ininterrumpida […]», en el horario establecido por la entidad que era «[…] el mismo […] [de] los empleados civiles de planta de personal de la Policía, esto es, de 7:30 am a 5:30 pm», y «[…] mediante una continuada dependencia y

subordinación […]» con elementos suministrados por la entidad. Afirma que el 23 de junio de 2016 solicitó de la accionada el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, negado con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 25, 29, 53, 122, 124, 125, 150, 189, 208, 209 y 277 de la Constitución Política; 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 2, 13, 186 a 192, 230 a 235, 249 a 253 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo (CST). Asimismo, las Leyes 6ª de 1945 y 790 de 2002 y los Decretos 2127 de 1945, 3135 de 1968, 3118 de 1968, 1848 de 1969, 1046 de 1978, 2114 de 1987 y 1113 de 1992. Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual el acto demandado está viciado de nulidad, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 287 a 292). La entidad accionada, por

intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no; y su defensa se limitó a la formulación de las excepciones de solución o pago, compensación y prescripción. 1.6 La providencia apelada (ff. 420 a 433 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda), en sentencia de 3 de mayo de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que se encuentran acreditados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración o contraprestación económica ínsitos en una relación laboral; empero, frente a la subordinación, de «[…] los medios probatorios documentales aportados al expediente datan de los últimos años en que la demandante estuvo contratada en la Escuela de Cadetes de la POLICÍA NACIONAL, por lo cual no hay certeza de la continua prestación de los servicios prestados desempeñando las mismas actividades […]». Que «[…] debe recordarse que está prohibido contratar por prestación de servicios cuando se requiere cumplir funciones permanentes e inherentes al giro normal de la entidad, y en este caso se demuestra que las labores contratadas corresponden, en varios contratos, a labores inherentes al quehacer institucional, relacionadas con las actividades de planeación, administración y financiera. Pero dicha situación por sí sola no conlleva el reconocimiento de una relación laboral, pues es necesario cumplir con el requisito de demostrar el elemento de la subordinación». Precisa que «[e]n cuanto a los testimonios recaudados, la Sala observa que

con dicho medio probatorio no hay certeza de la continua prestación de servicios personales remunerados, bajo la sujeción de órdenes y condiciones de desempeño derivadas de una subordinación por parte de la POLICÍA NACIONAL a la demandante». De igual modo, «[…] se encuentra que ninguno de los declarantes afirmó que a la accionante se le hubieren emitido órdenes e instrucciones por parte de los empleados y funcionarios de la POLICÍA NACIONAL, relacionadas con la forma como debía ejecutar sus contratos, o que hubiere recibido memorandos, oficios u otros, en los que se le hubiese llamado la atención. En cambio, lo afirmado por ellos se centró en demostrar que las actividades realizadas por la accionante habían sido de forma excelente y muy comprometida con la entidad. Adicionalmente, no se demostró la dependencia de la demandante ni el cumplimiento de órdenes emitidas por funcionarios de la entidad, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo durante el tiempo que estuvo contratada». Que tampoco «[…] hay claridad de la hora de entrada en que supuestamente debía llegar la demandante, pues el señor Cesar López Peralta afirmó que ella empezaba sus labores desde las 7:00 am, sin embargo, los señores Luis Humberto Lasso Naranjo y Dora Nelly Sánchez Espinosa, sostuvieron que ingresaba a trabajar a partir de las 8 am. Por su parte, el señor Carlos Arturo Chaparro Caro mencionó que no tuvo conocimiento de algún control por parte de la demandada para el cumplimiento del horario. En cuanto a la hora de salida, tampoco coincidieron hasta qué hora debía permanecer la accionante en las instalaciones de la POLICÍA NACIONAL, pero son

coincidente[s] en afirmar que no tenía que permanecer disponible, como debía hacer el personal uniformado» (sic). En consecuencia, «[…] no se logró demostrar que se configuró el elemento de la subordinación, situación que debió ser acreditada por la parte demandante, por lo que, ante su ausencia, no es posible determinar que durante su vinculación, se encubrió una relación de carácter laboral a través de contratos de prestación de servicios». 1.7 El recurso de apelación (ff. 438 a 467). Inconforme con la anterior sentencia, la demandante, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, al insistir en sus argumentos de demanda y estimar que «[l]a decisión apelada, sin exponer ninguna razón legal, desconoce el valor probatorio como evidencia idónea para probar los extremos temporales que comportan la totalidad de los contratos de prestación de servicios respecto de la [c]ertificación laboral dada por el [j]efe de [c]ontratos de la Escuela de Cadetes de la Policía Nacional, el 29 de febrero [de] 2016 […]», que «[…] se constituye en un documento público original, expedido por una autoridad administrativa, y por ello, absolutamente válido». Además, la accionada no allegó la totalidad de los antecedentes administrativos, lo que era su obligación legal, actuación avalada por el a quo para finalmente denegar las súplicas del libelo introductorio. Que «[…] en el punto referente a la prestación del servicio, la valoración probatoria de las declaraciones de los testigos resultó limitada e imprecisa; no se tuvo en cuenta que las personas que declararon […] fueron compañeros

de oficina, por espacios intercalados de más de 8 años; […] que tuvieron su puesto de trabajo con una cercanía física no superior a 2 metros»; no obstante, el Tribunal de instancia «[…] exige la uniformidad de las declaraciones a tal grado, que por sí sola, se comportaría sospechosa y preparada para tal cometido». Advierte que «[…] se debe valorar en favor de la demandante, que gracias a su permanencia y continuidad en la prestación de su servicio, la demandada postuló, en varias oportunidades, a [aquella] […] para su incorporación a la planta del personal civil de la Policía Nacional, para cumplir exactamente las mismas funciones que realizó en virtud de los sendos contratos de prestación de servicios».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 17 de julio de 2019 (f. 469) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de enero de 2020 (f. 474), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 8 de julio de 2020 (f. 481), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación1.

III. CONSIDERACIONES.

3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar2 si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Policía Nacional el pago de prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como ingeniera de sistemas de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades», o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «[…] cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones». normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la

administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar». Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación

personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractualescontrato de prestación de servicios y contrato de trabajose obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación

o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo. Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19683, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto