CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2017-01443-01(0740-18)-2019

ACCIÓN EJECUTIVA - Derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción / CADUCIDAD - Acción ejecutiva / CADUCIDAD ACCIÓN EJECUTIVA - Providencias dictadas en contra de la administración La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. […] El término de caducidad para el proceso ejecutivo, cuando se pretenda la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción será de 5 años a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en estos, conforme a lo previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y en el literal k del artículo 164 del CPACA. Por otra parte, hay que considerar que el término de exigibilidad variará cuando se trata de providencias dictadas en contra de la administración, pues el término en las sentencias dictadas en vigencia del Decreto 01 de 1984 será de 18 meses, mientras que en la Ley 1437 de 2011 artículo 299 se redujo a 10 meses, en ambas normas el término se contabilizará a partir de la firmeza de la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01443-01(0740-18)

Actor: LIGIA CAMARGO DE CERÓN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CADUCIDAD LEY 1437 DE 2011

Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 6 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por el cual rechazó la demanda ejecutiva formulada por la señora Ligia Camargo de Cerón contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y se declaró probado el fenómeno de la caducidad.

I. ANTECEDENTES La señora Ligia Camargo de Cerón, mediante apoderado judicial había presentado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de obtener la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión todos los factores salariales devengados por ella durante el último año de servicio.

Mediante sentencia de 4 de septiembre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación pensional; dicha providencia quedó ejecutoriada el 16 de marzo de 2009. A través de la Resolución PAP 037993 de 7 de febrero de 2011 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social se dio cumplimiento a la orden judicial, reliquidando la pensión de jubilación de la demandante, sin tener en cuenta los

intereses moratorios adeudados por la entidad pública hasta ese momento. Inconforme con la decisión, el 11 de enero de 2017 la actora incoó acción ejecutiva en la cual solicitó que se libre mandamiento de pago en contra de la UGPP por una suma de $4.518.961.oo pesos por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de la sentencia de 4 de septiembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que cuando se dio el cumplimiento de la misma se reajustó la pensión de la actora, haciendo el pago total del capital pero no de los intereses moratorios. 1.2. La providencia recurrida Mediante providencia de 6 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda ejecutiva por considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad. A efectos de motivar su decisión, el A quo señaló que ejecutoriada la sentencia el 16 de marzo de 2009 y contados los 18 meses que tiene la administración para cumplir las condena sin que el particular pueda demandar ejecutivamente, el actor tenía hasta el 11 de enero de 2015 para presentar la demanda ejecutiva; sin embargo, lo hizo el 11 de enero de 2017, es decir, por fuera del término de caducidad. En relación con el argumento planteado en la demanda, consistente en que el Decreto 2196 de 2009 había interrumpido el término de caducidad, esa Corporación indicó, que “(…) revisado el contenido del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, el mismo tampoco señala que se afecten los términos de caducidad

o prescripción de las acciones que se pretendiesen iniciar contra CAJANAL en liquidación, contrario sensu nombró un liquidador quien se encargó de asumir la representación de la entidad en el interregno del proceso liquidatorio, tan es así que el acto administrativo que cumplió la sentencia judicial objeto de la presente acción ejecutiva, fue proferida por dicho liquidador. (…)”1. 1.3. Del recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque el auto de 6 de julio de 2017, al considerar que la demanda ejecutiva no ha caducado debido al proceso liquidatorio en que estuvo la Caja Nacional de Previsión Social, lo que interrumpió el término de caducidad, provocando la suspensión de los términos judiciales para iniciar este tipo de acciones. Señaló que, no reconocer esta situación es vulnerar su derecho a la administración de justicia. Indicó que, la demanda ejecutiva fue presentada el 11 de enero de 2017 porque “(…) las obligaciones generadas a partir de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social deberán ser suplidas por la UGPP, entre ellas el pago de los intereses moratorios generados por la tardanza en el cumplimiento de fallos judiciales, con consideración de que existió un tiempo muerto o suspendido, en el que los administrados, los cuales tenían derecho a que se les cancelara sus intereses moratorios (al igual que éstos deben cancelarlos cuando está en su cabeza dicha deuda), no tenían a quién accionar y, que tan solo hasta que culmino el proceso Liquidatorio de Cajanal, y que la jurisdicción administrativa definiera el sujeto pasivo de las acciones ejecutivas (…)”2

II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico 1 Folio 46 a 58. 2 Folio 59 a 70.

El problema jurídico se centra en establecer si operó el fenómeno de la caducidad de la demanda ejecutiva frente a la sentencia de 4 de septiembre de 2008. Para resolver el asunto sub examine, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) De la caducidad de la demanda ejecutiva (ii) Proceso Liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- (iii.) Caso en concreto. 2.2. De la caducidad en el proceso ejecutivo La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley. Esta Sala en sentencia de 2 de marzo de 2017 (C.P. César Palomino Cortés)3 estableció que: “(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. (…)” Este fenómeno es concebido para desarrollar el principio de seguridad jurídica bajo los criterios de racionalidad y suficiencia temporal. El término de caducidad para el proceso ejecutivo, cuando se pretenda la

ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción será de 5 años a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en estos, conforme a lo previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo4 y en el literal k del artículo 164 del CPACA. Por otra parte, hay que considerar que el término de exigibilidad variará cuando se trata de providencias dictadas en contra de la administración, pues el término en las sentencias dictadas en vigencia del Decreto 01 de 1984 será de 18 meses, 3 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01; Demandante: Lília Rosa García Núñez, Demandado: Municipio de Magangué (Bolívar). 4Artículo 136. Caducidad de las acciones. 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. mientras que en la Ley 1437 de 2011 artículo 2995 se redujo a 10 meses, en ambas normas el término se contabilizará a partir de la firmeza de la sentencia. 2.3. Proceso Liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANALMediante el Decreto 2196 de 20096, el Gobierno Nacional suprimió la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó la liquidación de la entidad, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, con el propósito de prestar eficientemente

el servicio público de seguridad social. Uno de los pilares de la norma referida es el Decreto 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006, que en su artículo 1 consagró que: “(…) en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad (…)”, es decir, el Decreto 663 de 19937. Para tales efectos, y de manera precedente, se expidió la Ley 550 de 1999 aplicable a todas aquellas entidades de carácter público, privado o de economía mixta que ejerzan una actividad financiera o de ahorro y crédito, disponiendo en el inciso 2 del artículo 14 que: “(…) Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario. (…)”. Así pues, al hacer una remisión normativa al artículo 1 del Decreto 254 de 2000, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social quedaron suspendidos durante el proceso de liquidación de la entidad, que finalizó el 11 de junio de 2013, y es a partir de esta fecha que se entiende reanudado el conteo de los 5 años de caducidad de las acciones ejecutivas contra quien entre a asumir las responsabilidades u obligaciones de la misma, en este caso, la UGPP8. 2.4. Caso concreto 5 Artículo 299. De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. (…) Las condenas

impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento. 6 Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Auto Interlocutorio de 16 de junio de 2016, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, Auto Interlocutorio de 25 de agosto de 2015, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E). Se precisa que mediante providencia de 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, se rechazó la demanda ejecutiva por haberse configurado el fenómeno de la caducidad, acción presentada por la señora Ligia Camargo de Cerón, por medio de la cual pretendía se librara mandamiento de pago conforme a los intereses moratorios derivados de la sentencia judicial dictada el 4 de septiembre de 2008. La Sala considera, que para contabilizar el término de caducidad de la acción ejecutiva es necesario aplicar lo establecido en el numeral 11 del artículo 136 del CCA, en los cuales se establece que el término de caducidad para esta clase de demanda es de 5 años, que empezarán a contarse a partir del día siguiente de la

ejecutoria de la sentencia, por tratarse de una condena impuesta a una entidad pública en vigencia del CCA, consistente en la liquidación o pago de una suma de dinero. Aunado a ello, al ser la UGPP la parte demandada en esta acción, hay que contemplar una situación de especial consideración, pues en este caso el término de la caducidad se entiende suspendido desde el 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013 (Decreto 2196 de 2009 y Ley 550 de 1999) por las razones esbozadas anteriormente. Según lo explicado y las circunstancias fácticas del caso sub judice, la Sala puede colegir que no ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva, como quiera que la formulación de la demanda se hizo el 11 de enero de 2017, es decir, se interpuso dentro del término legal de los 5 años previstos en el CCA, luego de que transcurriera la suspensión de éste ocasionado por el proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social. Frente a lo anterior, la Sala observa que el plazo máximo para presentar la demanda se extiende hasta el 15 de marzo de 2018, en atención a que: (i) Los intereses moratorios perseguidos se generaron luego del pago tardío de la sentencia de 4 de septiembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, providencia que quedó ejecutoriada el 16 de marzo de 20099, la cual se hizo exigible desde ese momento; (ii) En virtud del Decreto 2196 de 2009 y de la Ley 550 de 1999, los términos de prescripción y de caducidad de las

9 Folio 23. obligaciones a cargo de CAJANAL fueron suspendidos del 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013, esto es, por espacio de 4 años; (iii) levantada la suspensión del término de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada, el 12 de junio de 2013 se reanudó el cómputo de los 5 años que estaba corriendo para que se ejerciera la acción ejecutiva concluyéndose el 15 de marzo de 2018, término que al momento de interposición de la acción aún no había vencido. Por lo anterior, se revocará la providencia de 6 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda ejecutiva presentada por la demandante, para disponer en su lugar, que el Tribunal de origen proceda a estudiar si hay lugar a librar el mandamiento de pago correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la decisión contenida en el auto de 6 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite respectivo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ