CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2017-01938-02(2020-19)

PENSIÓN POR APORTESTasa de reemplazo del Decreto 758 de 1990 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación La accionante cumplía los requisitos fijados en la Ley 71 de 1988 y en el Decreto 758 de 1990, para ser beneficiaria de las pensiones contenidas en tales normas, no obstante, la entidad accionada aplicó la que le era más favorable. En efecto, con el aludido Decreto 758 de 1990 la tasa de reemplazo de la pensión reconocida arrojó el 87%, en tanto que con la ley que prevé la pensión de jubilación por aportes es del 75%.Ahora bien, se observa que a la demandante le fue calculada su pensión de vejez con los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicios, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib., según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere

efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia no se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente. Al respecto, la Sala destaca que los aludidos parámetros rigen el cálculo del IBL de la pensión de jubilación por aportes (Ley 71 de 1988) y el correspondiente al de la de vejez del Decreto 758 de 1990, y no es dable, como lo reclama la demandante, tener en cuenta los factores salariales recibidos durante el último año de servicios, por lo que, se insiste, como en el caso sub examine la tasa de reemplazo del 87% arroja un mayor valor por concepto de mesada pensional, no hay lugar a aplicar la norma que se pretende, porque le resultaría desfavorable.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / / DECRETO 1158 DE 1994 ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 /LEY 71 DE 1988 / DECRETO 758 DE 1990 / DECRETO 2709 DE 1994 / ACUERDO 049 DE 1990

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-01938-02(2020-19) Actor: MARÍA PATRICIA LONDOÑO LADRÓN DE GUEVARA Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

(COLPENSIONES) Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente : 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Demandante : María Patricia Londoño Ladrón de Guevara Demandado : Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema : Reliquidación de pensión de jubilación por aportes conforme a la Ley 71 de 1988; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 10 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del

epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 44 a 57 y 104 a 105). La señora María Patricia Londoño Ladrón de Guevara, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 63848 de 26 de febrero1 y VPB 17274 de 14 de abril, ambas de 2016, por medio de las cuales se le reajustó la pensión de jubilación a la demandante, sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales sobre los que aportó durante el último año de servicios.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación de la actora con «[...] el promedio de lo cotizado en el último año de servicios, comprendido entre el 01 de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009, en aplicación de lo dispuesto en el Artículo 7 de la Ley 71 de 1988 reglamentado por el Artículo 6 del Decreto 2709 de 1994»; (ii) indexar la primera mesada; y (iii) ajustar y pagar las diferencias resultantes a partir del 1° de julio de 2009; por último, se

condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 19 de junio de 1954 y laboró durante más de «20 años» (sic) en entidades del Estado y desde el 1° de 1 Pese a que no fue demandado, el Tribunal de instancia lo integró para decidir sobre su legalidad, a través de auto de 12 de septiembre de 2017, con el cual se admitió la demanda (ff. 107 a 109), por prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 2

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones enero de 1983 hasta el 30 de junio de 2009 en el sector privado.

Dice que es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, mediante Resolución 50815 de 29 de octubre de 2009, modificada con Resolución 704 de 7 de marzo de 2011, el desaparecido Instituto de Seguros Sociales (ISS) le reconoció pensión de vejez, a partir del 1° de julio de 2009, con una tasa de reemplazo del 61.21%, «[…] conforme a lo establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 […]». Agrega que el 9 de septiembre de 2015 formuló reclamación ante Colpensiones de reajuste pensional «[…] con base en lo cotizado en el último año de servicios, en virtud de lo establecido en la [L]ey 71 de 1988 y [el D]ecreto 2709 de 1994 […]»,

resuelta a través de Resolución GNR 63848 de 26 de febrero de 2016, que reliquidó la aludida prestación, no en la forma solicitada, sino en aplicación del Acuerdo 49 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año; decisión contra la cual interpuso recurso de apelación, desatado por medio de Resolución VPB 17274 de 14 de abril de 2016, que la confirmó. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 53 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 7 de la Ley 71 de 1988; 1° y 6° del Decreto 2709 de 1994 y 36, 141 y 288 de la Ley 100 de 1993. Arguye que «[s]e encuentra plenamente probado que […] cumplió con el requisito para ser beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto a 1 de Abril de 1994 contaba con más de 35 años de edad cumplidos. De lo anterior se desprende que la edad, tiempo y monto de su pensión debían ser los establecidos en el régimen anterior al cual se encontrara afiliada, que para [este] caso […] es el establecido en la [L]ey 71 de 1988 por favorabilidad, entendiéndose por “monto” la base reguladora y el porcentaje, es decir el 75% del promedio de lo cotizado en el último año de servicios». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 121 a 130). La entidad demandada, por medio

de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos. De igual modo, propuso las excepciones denominadas cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia del derecho reclamado y prescripción. Asevera que «[...] el IBL de los afiliados al Instituto de los Seguros Sociales beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no se rige por [la anterior normativa], sino por la nueva reglamentación contenida en […]» dicha norma. Además, solicita se aplique el criterio fijado por la Corte Constitucional en las providencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. 1.6 La providencia apelada (ff. 161 a 166). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección A de la sección segunda), mediante sentencia de 10 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en 3

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones costas), al estimar que «[...] lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia SU230 de 2015, acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la forma de establecer el IBL, no resulta aplicable al caso sub-lite, por cuanto, […] la pensión de jubilación por aportes tiene una norma

especial que contempla el IBL, eso es, el Decreto 2709 de 1994». Por lo anterior, sostuvo que «[…] se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y […] [e]n consecuencia, procede la reliquidación de la pensión por aportes de la parte demandante, de conformidad con lo establecido en la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, es decir, con el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes del último año de servicios comprendido entre el 1° de julio de 2008 y el 30 de junio de 2009, eso es, un IBC de $8.221.000 […]», así como el pago de las diferencias a partir del 9 de septiembre de 2012, por prescripción trienal, comoquiera que la petición fue formulada el 9 de septiembre de 2015. 1.7 Recurso de apelación (ff. 174 a 190). Inconforme con el anterior fallo, la entidad accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que aduce, que conforme al criterio adoptado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, «[...] la liquidación de las prestaciones reconocidas en aplicación de[l] Régimen de transición, únicamente es procedente para el cálculo del IBL tener en cuenta lo preceptuado ya sea [en] el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 o el inciso 3 del artículo 36 de la prenombrada norma, los cuales se refieren respectivamente a: (i) al promedio de lo cotizado durante los últimos diez año[s] o al promedio de lo

cotizado durante toda la vida laboral y (ii) al promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta para pensionarse, si para adquirir el derecho le faltara menos de diez años a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones (1 de Abril de 1994)». Que «[...] dentro del caso sub examine […] no encuentra sustento jurídico para liquidar la prestación conforme la Ley 71 de 1988, calculando el IBL según el promedio de lo cotizado durante el último año y contrariamente de manera acertada se calculó según el promedio de lo cotizado durante los últimos diez años, en aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, por resultar más favorable».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 5 de marzo de 2019 (ff. 195 a 196) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020

(f. 206), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 212), para que aquellas alegaran de conclusión y este 4

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019)

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada2. 2.1.1 Entidad accionada. Colpensiones, por intermedio de apoderado, insistió en los argumentos de alzada y expresó que «[...] NO es posible liquidar [la] pensión, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, independientemente [d]el régimen especial al que se pertenezca, toda vez que esta posición discrepa con el lineamiento jurisprudencial plasmado en las sentencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU427 de 2016, SU-210/2017, SU 395 de 2017, SU 023 de 2018 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 28 de agosto de 2018 del Honorable Consejo de Estado, en las que se ha dejado en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la

reliquidación de su pensión de jubilación, con la totalidad de los factores salariales sobre los que cotizó durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen previsto en la Ley 71 de 1988, o por el contrario, le resulta más beneficioso el contenido en el Decreto 758 de 1990 y para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como se efectuó en sede administrativa. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del

apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.

En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994 para servidores públicos nacionales y 30 de junio de 1995 del nivel departamental, municipal y distrital) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según

certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional4 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19935, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para 4 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 5 El artículo 36 indica: «ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para

los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). 6

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice

de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de

unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la

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Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el

promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse,

sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas6.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es

6 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 8

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y

condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, según el caso) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem.

Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa cuya aplicación se solicita en la demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 71 de 1988, que en relación con el asunto objeto de examen, en su artículo 7º, dispone: A partir de la vigencia de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en

cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de 9

Expediente: 25000-23-42-000-2017-01938-02 (2020-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Patricia Londoño Ladrón de Guevara contra Colpensiones previsión social que hagan sus veces, d