CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2018-02067-01(1373-20)

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / AGOTAMIENTO DE LA VIA

GUBERNATIVA / RECURSO DE APELACIÓN

[E]l agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine qua non para quien pretenda acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA. El estudio de legalidad de los actos de contenido particular y concreto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá ser interpuesto, siempre y cuando el ciudadano haya agotado, previamente, la petición ante la autoridad competente. Dicha reclamación brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones, garantizando así, la decisión previa de la administración y el ejercicio de la función administrativa. En ese orden, el indebido agotamiento de la vía gubernativa genera per se, en sede judicial, el rechazo de la demanda o la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la misma. […] De un análisis armónico de la petición (…) y el acto administrativo demandado, para la Sala es claro que las prestaciones sociales legales, extralegales e indemnizaciones solicitadas por la parte actora tienen una estrecha relación con la existencia de un contrato realidad. De allí que, de una lectura de la referida solicitud y el objeto de la demanda del epígrafe, se infiere que lo que pretende la señora (…) en la actuación administrativa y en el proceso judicial es que se declare la existencia de un contrato laboral y, como consecuencia de ello, se le reconozcan y paguen unas prestaciones sociales derivadas de la existencia de dicha relación laboral. Por tal motivo, le asiste razón al Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, al declarar no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. […] [L]a Sala confirmará la providencia (…) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa.

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02067-01(1373-20)

Actor: MARISOL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Demandado: ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - ESAP

Referencia: APELACIÓN AUTO – INDEBIDO AGOTAMIENTO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra el auto de 26 de noviembre de 20191, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa.

I. ANTECEDENTES La señora Marisol Rodríguez Rodríguez prestó sus servicios en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) desde el 2 de abril de 2012 y hasta el 15 de diciembre de 2017.

Mediante escrito de 15 de marzo de 2018, la parte accionante solicitó a la entidad demandada la existencia de una relación laboral, y el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales durante el tiempo que estuvo prestando sus servicios en la ESAP2. A través de Oficio S-2018-002270 del 4 de abril de 20183, la directora de la Escuela Superior de la Administración Pública negó la solicitud presentada por la señora Marisol Rodríguez. Con escrito de 10 de julio de 2018, la parte demandante solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 50 Judicial II Para Asuntos Administrativos, la cual declaró fallida el 30 de agosto del mismo año4, por no existir ánimo conciliatorio. El 10 de septiembre de 20185, la parte accionante, actuando través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESAP, solicitando la anulación del Oficio S-2018-002270 del 4 de abril de 2018, expedido por la directora de la Escuela Superior de la Administración Pública, que negó la solicitud presentada por la señora Marisol Rodríguez. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de la parte actora unos emolumentos laborales producto de la relación laboral existente. 1 Folios 238-242 2 Folios 4-15 3 Folios 16 y 17 4 Folios 118 y 119 5 Folios 120-163 1.1 La providencia recurrida Mediante providencia de 26 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del

Cundinamarca declaró no probada de la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

El a quo sostuvo que: “(…) revisada la solicitud del 15 de marzo de 2018, y el acta de la diligencia de conciliación, se observa que la demandante solicita se le reconozcan las prestaciones sociales derivadas del tiempo de servicio que prestó a la entidad en el periodo del 28 de marzo de 2012 al 15 de diciembre de 2017, con los respectivos intereses si a ello hubiere lugar. Así las cosas, este Despacho considera que aunque en el escrito de solicitud la señora Marisol Rodríguez Rodríguez no indica con exactitud que la entidad le debe declarar la existencia del vínculo laboral, es evidente que al solicitar las prestaciones que se derivan de un contrato de trabajo lo que pretende es que se le reconozca un vínculo laboral, pues no se puede acceder al pago de las prestaciones sociales solicitadas sin declarar que existió un vínculo laboral, razón por la que no se comparten los argumentos expuestos por la entidad, pues se evidencia que se le dio la oportunidad para controvertir del posible vinculo laboral que se pudo dar entre las partes, al solicitar las prestaciones sociales que se derivan del mismo (…)”. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la parte accionada interpuso recurso de apelación contra la providencia de 26 de noviembre de 2019, al considerar que la entidad tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales solicitadas, pero no así, frente a los elementos del contrato

de trabajo.

II. CONSIDERACIONES Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6º), 243

(numeral 3) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada. 2.1 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 26 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. 2.2 Caso concreto La Sala precisa que el agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine qua non para quien pretenda acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA. El estudio de legalidad de los actos de contenido particular y concreto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá ser interpuesto, siempre y cuando el ciudadano haya agotado, previamente, la petición ante la autoridad competente. Dicha reclamación brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones, garantizando así, la decisión previa de la administración y el ejercicio de la función administrativa. En ese orden, el indebido agotamiento de la vía gubernativa genera per se, en sede judicial, el rechazo de la demanda o la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la misma. Sobre el particular, el Consejo de Estado, mediante sentencia de 20 de mayo de

20106, precisó: “(…) para que se declare la nulidad de un acto particular debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. Esto implica que los puntos que son llevados ante la jurisdicción para que sean decididos deben haberse puesto previamente en consideración de la entidad administrativa, con el objeto de que ella misma, en principio, sea quien tenga la posibilidad de decidir favorablemente o no sobre la viabilidad de una reclamación. De todo lo expuesto fluye con meridiana claridad que los aspectos que fueron discutidos en vía gubernativa comprenden la materia objeto de juzgamiento dentro de un posterior proceso contencioso administrativo, en donde se discuta la legalidad de un acto y su consecuente restablecimiento del derecho; razón por la cual, sin perjuicio de que puedan esgrimirse nuevos argumentos a favor de las pretensiones, los tópicos ventilados en vía gubernativa guían durante todas sus etapas el proceso contencioso ante la Jurisdicción y a ellos debe sujetarse tanto el juez de primera instancia en su sentencia como el recurrente al momento de impugnar el fallo del a quo (…)”. De igual modo, esta Corporación en reciente pronunciamiento7 señaló que: 6 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de 20 de mayo de 2010, expediente 25000-23-25-000-2002-12297-01(3712-04), M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 31 de enero de 2018, expediente 05001-23-31-000-2005-06061-02(1706-16) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

“(…) el agotamiento de la vía gubernativa constituye un presupuesto procesal para ejercer la acción y su finalidad es, de una parte, brindar al administrado la oportunidad de reclamar el restablecimiento de sus derechos sin necesidad de acudir ante la autoridad judicial y, de otra, darle a la administración la oportunidad de revisar su decisión para que si la encuentra ilegal la modifique, aclare o revoque y así evitar el posible detrimento del patrimonio público que se causaría con ocasión del ejercicio que de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho realice el administrado contra el acto ilegalmente expedido (…)”. Precisado lo anterior, esta Sala observa que el escrito de 15 de marzo de 2018, presentado por la señora Marisol Rodríguez Rodríguez ante la autoridad administrativa, tuvo como fundamento las siguientes consideraciones: “(…) A pesar que en los mencionados documentos, se expresa que se trata de contratos de prestación de servicios en la realidad fáctica lo que efectivamente se dio fue una auténtica y típica relación de trabajo, en la cual desarrollé las labores de ProfesionalLicenciado en áreas de la educación, de las ciencias sociales, de las ciencias humanas, con énfasis en idiomas, con experiencia en servicios bibliotecarios, dentro de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que me fueron impuestas por los representantes de la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-; de tal suerte que los susodichos contratos y órdenes tuvieron como finalidad esconder una relación laboral de contrato realidad. Lo resaltado es mío para la importancia del párrafo. Durante el tiempo servido realicé mis labores bajo la

continuada subordinación y dependencia de la Supervisora o

coordinadora ANNELISA ALVINZY VELASQUEZ FANDIÑO, MARIA

DEL CARMEN FRAYLE HUERTAS y Los coordinadores WILSON HERNANDO MORALES REINA, GLORIA DE JESUS CATALINA SUAREZ COLORADO, CELSO LIBARDO MATEUS PINEDA, funcionarios que trabajan directamente con la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA ESAP., cumpliendo sus órdenes y el horario de trabajo impuesto, y en las mismas condiciones de los demás, salvo la remuneración salarial que siempre fue inferior a la que percibían los demás funcionarios. En el desempeño de mi cargo de ProfesionalLicenciado en áreas de la educación, de las ciencias sociales, de las ciencias humanas, con énfasis en idiomas, con experiencia en servicios bibliotecarios siempre tuve a mi cargo funciones permanentes y propias del mismo (…)”. La entidad, mediante Oficio S-2018-002270 del 4 de abril de 2018, respondió desfavorablemente a los pedimentos solicitados por la parte accionante, así: “(…) Resulta claro que el marco normativo colombiano señala que si se trata de un contratista, esto es, una persona vinculada mediante un contrato de prestación de servicios, debe tener presente que entre el contratante y el contratista no existe un vínculo laboral sino una relación de orden civil o comercial, razón por la cual, no se generan las prestaciones: sociales, vacaciones, ni derechos propios de un contrato de trabajo, y una vez terminado el contrato de prestación de servicios, el contratista sólo tendrá derecho al pago de los honorarios, como la

remuneración por los servicios prestados. Así mismo, debe tenerse presente que las cargas en materia de seguridad social cuando se ha celebrado un contrato de prestación de servicios están en cabeza del contratista, quien se encarga no sólo de la cotización del 100% de los aportes sino de los trámites administrativos propios de la afiliación. De lo anterior se concluye que al no existir ningún vínculo laboral, no es procedente acceder a sus pretensiones toda vez que los contratistas como es su caso, no tienen derecho a las prestaciones sociales legales y extralegales, como tampoco a criterios indemnizatorios por usted reclamados (…)”. De un análisis armónico de la petición de 15 de marzo de 2018 y el acto administrativo demandado, para la Sala es claro que las prestaciones sociales legales, extralegales e indemnizaciones solicitadas por la parte actora tienen una estrecha relación con la existencia de un contrato realidad. De allí que, de una lectura de la referida solicitud y el objeto de la demanda del epígrafe, se infiere que lo que pretende la señora Marisol Rodríguez Rodríguez en la actuación administrativa y en el proceso judicial es que se declare la existencia de un contrato laboral y, como consecuencia de ello, se le reconozcan y paguen unas prestaciones sociales derivadas de la existencia de dicha relación laboral. Por tal motivo, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al declarar no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 26 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada

la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Confirmar el auto de 26 de noviembre de 201, proferido por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ