CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2018-02277-01(2876-20)

SENTENCIA QUE NIEGUE LA SOLICITUD DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / COSA JUZGADA – Solo frente a la causal de nulidad alegada Cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, la decisión correspondiente tiene efectos cosa juzgada “erga omnes”; entre tanto, en las providencias que niegan la nulidad pretendida, la cosa juzgada solo se predica respecto “de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó”; en consecuencia, el acto administrativo eventualmente puede ser demandado por una causa diferente a la que fue objeto de control jurisdiccional. REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO CON BASE EN LA VARIACIÓN DEL ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC) – Improcedencia / COSA JUZGADA – Configuración / TERMINACIÓN DEL PROCESO Se pretende la nulidad de los Oficios 211 2017-18008 de 6 de abril de 2017 o CREMIL 22365 , 690 2017-31713 de 8 de junio de 2017 y CREMIL 40947 del 8 de junio de 2017, por medio de los cuales la entidad demandada le indicó que el reajuste por favorabilidad de la asignación de retiro de la que era beneficiario con aplicación del Índice de Precios al consumidor para los años 1997, 1999, 2001 y 2002 fue reconocida por el Consejo de Estado en sentencia de 1º de octubre de 2009 y se dio cumplimiento con la Resolución 334 del 5 de febrero de 2010. En los anteriores términos, es claro que las pretensiones de esta demanda ya fueron

analizadas judicialmente en oportunidad anterior, por lo que no existe fundamento para continuar el proceso como acertadamente lo determinó el a quo; toda vez que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y el Consejo de Estado, estudiaron el reajuste de la asignación del retiro del señor General (R) del Ejército Luis Humberto Correa Castañeda con aplicación del índice de precios al consumidor para los años 1997 a 2004, de forma que no existen nuevos hechos que admitan pronunciamiento diferente, como erradamente pretende hacerlo ver el apelante cuando asegura que ante la Procuraduría 144 II Judicial Administrativa, la entidad expresó ánimo conciliatorio al reconsiderar la sentencia proferida por esta Corporación y que la cosa juzgada no se predica en materia pensional; pues como se vio, la cosa juzgada es una figura que otorga seguridad jurídica para los particulares y las entidades sobre situaciones jurídicas debatidas. En relación con la causa petendi y luego de una lectura detallada de las sentencias de 21 de febrero de 2008 y 1 de octubre de 2009 , proferidas contra la entidad demandada en el proceso interpuesto por el señor Correa Castañeda (q.e.p.d.), esta Sala concluye que el debate jurídico en aquel entonces se centró en establecer el reajuste de su asignación de retiro con aplicación del índice de precios al consumidor IPC durante el periodo comprendido entre 1997 y 2004 y, que por virtud de la prescripción cuatrienal le fue efectivo desde el desde el 23 de octubre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004, en consideración a que

presentó derecho de petición de reajuste el 23 de octubre de 2006. En efecto, se trata de la misma causa en aquel y este proceso; en otras palabras, las razones por las cuales se presentó la nueva demanda se concretan en la inconformidad del demandante con el reajuste de la asignación de retiro de la cual es beneficiario en aplicación del IPC para los años indicados; empero, esto ya fue discutido en el proceso primigenio. Así las cosas, se establece la identidad de causa petendi, entendida como la plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales el señor Luis Humberto Correa Castañeda (q.e.p.d.) demandó en el proceso 200700985. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la configuración de la cosa juzgada, ver: C. de E., Sección Tercera, sentencia de 13 de julio de 2016, radicación: 55235.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02277-01(2876-20)

Actor: SEBASTIÁN CORREA CRUZ Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del

demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 12 de febrero de 2020, por medio del cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso.

I. ANTECEDENTES El señor Sebastián Correa Cruz, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, pretendiendo la nulidad de los Oficios 211, 2017-18008, CREMIL 22365 del 6 de abril de 2017, 690, 2017-31713 y CREMIL 40947 del 8 de junio de 2017, por medio de los cuales la entidad demandada le negó el reajuste de la asignación de retiro a él sustituida, para los años 1997, 1999, 2001 y 2002 en aplicación de la escala gradual porcentual y el índice de precios al consumidor IPC que se aplicó para los reajustes pensionales, con fundamento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

A título de restablecimiento del derecho, reclama el reajuste de la asignación de retiro teniendo en cuenta el IPC y no el incremento del principio de oscilación, para los años 1997, 1999, 2001 y 2002. 1.1.Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 12 de febrero de 20201, declaró probada la excepción de cosa juzgada, al considerar que: “(…) El proceso anterior, con radicado No. 2007-00985, fue resuelto en

segunda instancia con la sentencia del 1º de octubre de 2009 proferida por el Consejo de Estado, decisión que se encuentra ejecutoriada. Se ha iniciado un nuevo proceso, esto es, la demanda que convoca ahora a esta Subsección. (ii) En cuanto a la identidad jurídica de partes se tiene, que en el primer proceso la demandada fue CREMIL, al igual que ocurre con el segundo. Respecto de la parte demandante, se encuentra que en el primero fue el señor LUIS HUMBERTO CORREA CASTAÑEDA, a quien le fue reconocida asignación de retiro por medio de la Resolución 248 del 22 de febrero de 1996 (fls-4-5) expedida por la entidad demandada. Y en el nuevo, es el señor SEBASTIÁN CORREA CRUZ, como beneficiario de la asignación de retiro por el deceso de su progenitor (…), por virtud de la Resolución 2431 de 2011 proferida por CREMIL. (…) En ese sentido, como en el presente asunto existe relación sustancial de tipo jurídico entre el primer demandante (causante) y el segundo (beneficiario), en relación con la asignación de retiro, se concluye que también existe identidad de partes en ambos procesos. (iii) Respecto al objeto, (…) de la lectura de las pretensiones (…) se puede observar que se pretende el reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC, tal y como se hace con las pensiones. En el primero, para los años 1996, 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 y en el segundo, para los mismo, con excepción del año 1996. En la sentencia de primera instancia del 21 de febrero de 2008, dentro del

proceso 2007-985, este Tribunal se pronunció al respecto. (…) En segunda instancia, el Consejo de Estado al analizar el recurso de apelación propuesto por la entidad demandada, en la sentencia del 1º de octubre de 2009, resolvió lo siguiente: “Por consiguiente, la Sala confirmará y adicionará la sentencia apelada, en el sentido de ordenar a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares incrementar la asignación de retiro del acto, según el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 (IPC certificado por el DANE), a partir del 23 de octubre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004, en virtud de la prescripción cuatrienal de que trata el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990” (fl. 98). Lo anterior quiere decir, que al señor CORREA CASTAÑEDA se le declaró el derecho a que su asignación de retiro fuese reajustada con base en el IPC para los años 2002 a 2004 y sobre los periodos anteriores, se dispuso que había operado el fenómeno de la prescripción. Ante estas decisiones, la entidad demandada procedió a cumplir con lo que en estas (sic) se decidió, por medio de la Resolución No. 334 del 15 de febrero de 2010 (fl.6). Ahora, en el nuevo proceso pretende su beneficiario que esa misma asignación de retiro sea reajustada por los años 1997 a 2002, cuando ya existió un pronunciamiento por parte de la jurisdicción al respecto, por lo cual la Sala considera que también existe identidad de objeto de ambos procesos. 1 Folios 176183 (iv) En cuanto a la identidad de causa, se recalca que si bien el demandante

aduce que en este proceso demanda actos administrativos posteriores y distintos a los del primero, además que presentó nuevos derechos de petición para que se efectuará el reajuste solicitado en la demanda, lo cierto es que existe una identidad sustancial en relación con el motivo que lo llevó a demandar: el reajuste de la asignación de retiro del señor CORREA CASTAÑEDA para los años 1997 a 2002, periodos sobre los cuales ya existen sentencias que los analizaron”. 1.2.Del recurso de apelación El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación2 contra la anterior decisión, precisando que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado efectuaron un reconocimiento y reajuste de la asignación de retiro del señor General Luis Humberto Correa Castañeda; sin embargo, no fueron reconocidos los años 1997 y 1999, sobre el año 2000 estuvo por encima del IPC y solamente se reconoció a partir del 23 de octubre de 2002. Agrega que acudió ante la Procuraduría 144 II Judicial Administrativa para agotar la conciliación prejudicial para que reconsiderará lo expresado por el Consejo de Estado; toda vez que, la cosa juzgada no se predica sobre hechos nuevos a pesar de que se hubiese efectuado un reconocimiento parcial y así lo entendió la Caja de Sueldos de Retiro (sic), llegando a un acuerdo que fue sometido a aprobación del Tribunal y una vez ahí, se dio traslado a la contadora quién eliminó una serie de factores salariales o primas especiales y ello convelló a que se improbará la conciliación y se iniciara este proceso judicial.

Enfatiza en la incongruencia de la entidad en conciliaciar en sede prejudicial, pero excepcionar cosa juzgada en sede judicial, por tratarse de derechos ciertos, verdaderos e imprescriptibles.

II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 63) y 244

(numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante. 2 CD folio 175, minuto 11:00 3 “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” II.2. Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 12 de febrero de 2020, mediante el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. II.3. De la excepción de cosa juzgada La cosa juzgada “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”4. La importancia de este atributo de las sentencias judiciales proviene de su propia finalidad, entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido

indefinidamente ante la jurisdicción. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes elementos5: “a). - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b). - Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c). - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. 4 Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 21 de febrero de 2008, Radicado No. 11001-03-25-0002007-00116-00(2229-07). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sobre el tema, la Subsección "A" de la Sección Tercera de esta Corporación,

mediante providencia del 13 de julio de 20166, estableció: “(…) Así pues, en reiteradas ocasiones a la cosa juzgada o “res judicata” se le ha asimilado al principio del “non bis in ídem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de las pretensiones aceptadas por la ley7, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, de ahí que la cosa juzgada comprenda todo sobre lo que se ha disputado8. (…) El concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio. Por el contrario, la formal9 considera la posibilidad de volver sobre una decisión adoptada en una providencia que hubiere quedado ejecutoriada, en los eventos en que la Ley lo haya autorizado expresamente”10. La Ley 1437 de 2011 en el inciso 1° del artículo 189, prevé: “EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato

de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen”. De acuerdo con lo anterior, cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, la decisión correspondiente tiene efectos cosa juzgada “erga omnes”; entre tanto, en las providencias que niegan la nulidad pretendida, la cosa juzgada solo se predica respecto “de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó”11; en consecuencia, el acto administrativo eventualmente puede ser demandado por una causa diferente a la que fue objeto de control jurisdiccional. II.4. Caso concreto 6 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 13 de julio de 2016. Radicado número. 68001-23-33000-2015-00416-01 (55235), Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. 7 Cita dentro de la cita: Por ejemplo, la reparación directa, controversia contractual, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Cita dentro de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de junio de 2011, Radicado No.18676, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 9 Código General del Proceso, Artículo 304. “No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas. 2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por

autorización expresa de la ley. 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento”. 10 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente nro. 34.239 y sentencia del 27 de mayo de 2015, expediente nro. 30.872. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto del 13 de mayo de 2015, expediente No. 25000-23-42-000-2012-01645-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. La Sala determinará si hay identidad de objeto, causa petendi y partes de la demanda objeto de estudio en este proceso, frente a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” el 21 de febrero de 200812 dentro del radicado No. 25000-23-25-000-2007-00985-00, confirmado por el Consejo de Estado el 1º de octubre de 200913. Frente a la identidad de partes, en el expediente 2007-00985, mediante sentencia de 21 de febrero de 2008, el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Segunda - Subsección “C”, decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Luis Humberto Correa Castañeda contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. A su vez, el expediente de la referencia es impulsado por el señor Sebastián Correa Cruz contra la misma entidad. Sobre ello, se precisa que al actual demandante le fue

sustituida la asignación de retiro de su padre, señor General (R) del Ejército Luis Humberto Correa Castañeda, mediante Resolución 2431 de 13 de mayo de 201114, motivo que no desvirtúa la identidad de partes por tratarse de la misma prestación. En relación con la identidad de objeto, se resalta que según las sentencias proferidas el 21 de febrero de 2008 y el 1º de octubre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y el Consejo de Estado, el señor Luis Humberto Correa Castañeda (q.e.p.d.) pretendió la nulidad del Oficio 28310 de 21 de noviembre de 2006, por medio del cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le negó el reajuste de su asignación de retiro por el periodo comprendido entre los años 1996 a 2006, de acuerdo con el articulo 14 de la Ley 100 de 1993 y el reajuste de la prestación conforme al Índice de Precios al consumidor IPC para el mismo periodo. En esa ocasión, los magistrados declararon la nulidad del acto administrativo acusado y ordenaron la reliquidación de la asignación de retiro del señor Correa Castañeda (q.e.p.d.) para igualar el monto del incremento ordenado por el Gobierno según el IPC desde el 23 de octubre de 2002 por prescripción cuatrienal, hasta el 31 de diciembre de 2004, en consideración a que presentó derecho de 12 Folios 123-135 13 Folios 92-99 14 Folios 8-9 petición de reajuste el 23 de octubre de 200615 y puntualizó que “en el caso de los

oficiales de la Fuerza Pública les resultaba más favorable el reajuste de su asignación de retiro, con aplicación del índice de precios al consumidor I.P.C. durante el periodo comprendido entre 1997 y 2004 la Sala, para el caso concreto, dará por probado ese hecho y en consecuencia ordenará el ajuste de las asignaciones de retiro que el actor viene percibiendo, con fundamento en el índice de precios al consumidor I.P.C.”16 Ahora bien, en esta oportunidad el señor Sebastián Correa Cruz pretende la nulidad de los Oficios 211 2017-18008 de 6 de abril de 2017 o CREMIL 2236517, 690 2017-31713 de 8 de junio de 201718 y CREMIL 40947 del 8 de junio de 201719, por medio de los cuales la entidad demandada le indicó que el reajuste por favorabilidad de la asignación de retiro de la que era beneficiario con aplicación del Índice de Precios al consumidor para los años 1997, 1999, 2001 y 2002 fue reconocida por el Consejo de Estado en sentencia de 1º de octubre de 2009 y se dio cumplimiento con la Resolución 334 del 5 de febrero de 2010. En los anteriores términos, es claro que las pretensiones de esta demanda ya fueron analizadas judicialmente en oportunidad anterior, por lo que no existe fundamento para continuar el proceso como acertadamente lo determinó el a quo; toda vez que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección SegundaSubsección “C” y el Consejo de Estado, estudiaron el reajuste de la asignación del

retiro del señor General (R) del Ejército Luis Humberto Correa Castañeda con aplicación del índice de precios al consumidor para los años 1997 a 2004, de forma que no existen nuevos hechos que admitan pronunciamiento diferente, como erradamente pretende hacerlo ver el apelante cuando asegura que ante la Procuraduría 144 II Judicial Administrativa, la entidad expresó ánimo conciliatorio al reconsiderar la sentencia proferida por esta Corporación y que la cosa juzgada no se predica en materia pensional; pues como se vio, la cosa juzgada es una figura que otorga seguridad jurídica para los particulares y las entidades sobre situaciones jurídicas debatidas. 15 Folio 139 16 Folio 97 (folio 11 de la sentencia de segunda instancia) 17 Folio 17 18 Folios 22-23 Cuaderno 2 19 Folios 22-23 En relación con la causa petendi y luego de una lectura detallada de las sentencias de 21 de febrero de 200820 y 1 de octubre de 200921, proferidas contra la entidad demandada en el proceso interpuesto por el señor Correa Castañeda (q.e.p.d.), esta Sala concluye que el debate jurídico en aquel entonces se centró en establecer el reajuste de su asignación de retiro con aplicación del índice de precios al consumidor IPC durante el periodo comprendido entre 1997 y 2004 y, que por virtud de la prescripción cuatrienal le fue efectivo desde el desde el 23 de octubre de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2004, en consideración a que presentó derecho de petición de reajuste el 23 de octubre de 2006.

En efecto, se trata de la misma causa en aquel y este proceso; en otras palabras, las razones por las cuales se presentó la nueva demanda se concretan en la inconformidad del demandante con el reajuste de la asignación de retiro de la cual es beneficiario en aplicación del IPC para los años indicados; empero, esto ya fue discutido en el proceso primigenio. Así las cosas, se establece la identidad de causa petendi, entendida como la plena coincidencia entre la razón o motivos por los cuales el señor Luis Humberto Correa Castañeda (q.e.p.d.) demandó en el proceso 2007-00985. Por consiguiente, la Sala determina que en el presente asunto se configura la institución jurídica de la cosa juzgada, toda vez que las pretensiones ya fueron decididas por la jurisdicción contenciosa administrativa en sentencias 21 de febrero de 2008 y 1º de octubre de 2009, proferidas por Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C” y el Consejo de Estado, respectivamente, debiendo confirmarse el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE: PRIMERO: Confirmar el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 12 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto. 20 Folios 123-135 21 Folios 92-99

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente

al Tribunal de origen, para lo pertinente. TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ