CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2019-01022-01(1398-21)

EXCEPCIÓN MIXTA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA CAUSA MATERIAL – Se resuelve con la sentencia, no en la audiencia inicial En la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no del material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho. (…). La UGPP solicitó la vinculación de Colpensiones como litisconsorte necesario; por ello, dado que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad convocada tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, mediante auto del 3 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, indicó que hasta que se determine la normatividad aplicable a la problemática planteada, no es posible desvincularla. Bajo este contexto, el despacho considera que para resolver la situación jurídica descrita se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente. De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad vinculada como litisconsorte necesario, al tener el carácter de material o sustancial, no puede resolverse en esta etapa del proceso, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad. NOTA DE

RELATORÍA: En relación con la legitimación en la causa para ser parte de un proceso, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 11 de noviembre de 2015, radicación: 2097-15. Frente a la distinción entre legitimación de hecho y material, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 25 de marzo de 2010, radicación:

1275-08.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1°) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2019-01022-01(1398-21)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: EDER TOBÍAS ROMERO MARTÍNEZ Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, contra el auto proferido el 3 de septiembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio del cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones:1 i) RDP 028728 del 24 de junio de 2013, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a favor del señor Eder Tobías Romero Martínez de conformidad con la Ley 32 de 1986 por haber laborado más de veinte años con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC); ii) RDP 052828 del 11 de diciembre de 2015, por medio de la cual se reliquidó la pensión con el 75 % del promedio devengado en el último año de servicio; y iii) RDP 012427 del 7 de marzo de 2016, que confirmó la Resolución RDP 052828, todas las anteriores expedidas por la UGPP. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que el demandado no tiene derecho a la pensión mensual vitalicia por vejez reconocida, por cuanto no es beneficiario del régimen especial de los empleados del INPEC estipulado en la Ley 32 de 1986; ii) ordenar el reintegro de la totalidad de las sumas pensionales recibidas en virtud de ese reconocimiento; iii) ordenar el pago de las sumas reconocidas de forma indexada de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor (IPC); iv) condenar al pago de intereses moratorios en caso de que el reembolso no se haga de forma inmediata; y v) condenar al demandado al pago de costas y agencias en derecho.

1.2. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante auto proferido el 3 de septiembre de 2020,2 declaró no probada la 1 Folios 112 a 122 cuaderno 1. 2 Folios 360 a 363 cuaderno 2. excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Colpensiones. Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) La entidad demandante señaló, entre otras razones, que la pensión reconocida al señor Eder Tobías Romero Martínez debe ser asumida por Colpensiones, debido al traslado masivo de afiliados al Instituto de Seguro Social (ISS) que se realizó a esa entidad tras la liquidación de Cajanal, por ser la última entidad en recibir cotizaciones del demandado. ii) En los actos acusados se señaló que el señor Eder Tobías Romero Martínez adquirió el status pensional el 18 de mayo de 2009, antes del 1.° de julio de ese año, fecha del traslado masivo al ISS, circunstancia que en principio indicaría que el reconocimiento pensional le puede corresponder a la UGPP. No obstante, como lo que se controvierte es que el demandado no tenía derecho al régimen pensional especial previsto para el personal del INPEC y, en consecuencia, su derecho eventualmente lo rige la Ley 100 de 1993, la carga pensional podría corresponder a Colpensiones. iii) En ese sentido, es claro que hasta tanto no se determine si le asiste razón a la entidad demandante, no es posible desvincular a Colpensiones del presente proceso, pues si llegan a prosperar las pretensiones esta entidad deberá asumir la

carga pensional del demandado, si a ello hubiere lugar, máxime si se tiene que fue a la última entidad a la que realizó aportes. 1.3. El recurso de apelación La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a través de apoderada, interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) solicita la nulidad de unas de sus resoluciones, las cuales ordenaron el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al demandado; igualmente, persigue el reintegro de las sumas pagadas al pensionado por ese concepto. Por lo anterior, resulta procedente que se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la 3 Folio 166 a 168 cuaderno 2. entidad que expidió los actos administrativos acusados y, además, la UGPP no ha efectuado reclamación administrativa alguna a Colpensiones. ii) Las pretensiones de la demanda no determinan de ninguna forma una relación entre el actor y la Administradora Colombiana de Pensiones. En un asunto similar el Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad de Bogotá señaló que «una vez revisadas las pretensiones formuladas en la demanda es evidente que no existe una relación jurídica sustancial entre la UGPP, como demandante, y Colpensiones, como demandada. Los actos administrativos cuestionados fueron expedidos por la entidad accionante y la sentencia que se profiera accediendo o negando las reclamaciones planteadas, no producirán efecto alguno sobre la Administradora

Colombiana de Pensiones».4

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el presente asunto la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) está legitimada en la causa por pasiva, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 3 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Subsección D. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) legitimación en la causa por pasiva; y ii) solución del caso concreto. 2.2. La legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere al vínculo indispensable que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia5 la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». 4 Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad de Bogotá, providencia del 13 de noviembre de 2019, expediente 11001 33 35 020 2019 00072 00. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 11 de noviembre de 2015, expediente 54001-23-33-000-2014-0089-01 (2097-15), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Por su parte, la doctrina6 ha entendido que esta es «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada».

En virtud de esa definición, una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, en razón a la conexión que existe entre las partes y entre estas y las pretensiones. Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho (legitimación en la causa por activa), y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación de tal derecho, o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación7 (legitimación en la causa por pasiva). La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: 8 i) De hecho: surge con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta, y permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación que existe entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque aquellas ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos. Así pues, se ha entendido que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda.9 Ahora bien, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la 6 Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 287.

7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, expediente 73001-23-33-000-2013-00410-01 (1075-14), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2010, expediente 05001-23-31-000-2000-02571-01 (1275-08), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Ibidem. legitimación material o a la de hecho, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos. Lo anterior, porque el artículo 180 del CPACA estableció que en esta etapa del proceso corresponde al juez decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, esto es, aquellas que van encaminadas a atacar la forma del proceso y constituyen «defectos del procedimiento y verdaderos impedimentos procesales»,10 y se encuentran previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso (CGP).11 Bajo esa perspectiva, en la audiencia inicial el juez solamente puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesal; luego, aunque no es propiamente una excepción previa, sí tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, último aspecto que permite que encaje dentro del supuesto de la norma enunciada y específicamente en lo consagrado en el ordinal 6.° ibidem, que autoriza al juez a resolver la excepción aludida en cuanto tiene este carácter.

Tal criterio no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no, y si es el que debe asumir determinada obligación y, por ende, a quien le corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. Sobre este tema en particular, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado lo siguiente: Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. 12 En atención a lo expuesto, en la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no de la 10 Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 257. 11 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, providencia del 7 de abril del 2016,

expediente 08001-23-33-000-2012-00206-01 (0402-14), M.P. Dr. William Hernández Gómez. material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho. 2.3. Solución del caso concreto. Análisis del despacho Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, en punto de la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por Colpensiones, por las siguientes razones: i) De conformidad con las pretensiones de la demanda, el fondo del asunto se centra en estudiar la nulidad de las Resoluciones RDP 028728 del 24 de junio de 2013, RDP 052828 del 11 de diciembre de 2015, y RDP 012427 del 7 de marzo de 2016, por considerar que el causante no tenía derecho a pensionarse con el régimen especial previsto para el personal del INPEC. A su vez, en determinar si la pensión del señor Eder Tobías Romero Martínez debe ser reconocida por la Administradora Colombiana de Pensiones o por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. ii) Al respecto, la entidad demandante señaló, entre otras razones, que la pensión reconocida al señor Eder Tobías Romero Martínez debe ser asumida por Colpensiones, debido al traslado masivo de afiliados al Instituto de Seguro Social (ISS) que se realizó a esa entidad tras la liquidación de Cajanal, por ser la última

entidad en recibir cotizaciones del demandado. iii) Para tal efecto, la UGPP solicitó la vinculación de Colpensiones como litisconsorte necesario; por ello, dado que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad convocada tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, mediante auto del 3 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, indicó que hasta que se determine la normatividad aplicable a la problemática planteada, no es posible desvincularla. iv) Bajo este contexto, el despacho considera que para resolver la situación jurídica descrita se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente. v) De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad vinculada como litisconsorte necesario, al tener el carácter de material o sustancial, no puede resolverse en esta etapa del proceso, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Confirmar el auto de 3 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró no probada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa, de conformidad con las razones expuestas. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el

expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MGAFS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.