CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2019-01057-01(0831-21)

ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIALDefinitivos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto / CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL Y SALARIOS - No corresponden a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procedente La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa administrativo, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, al modificar o crear situaciones jurídicas particulares; por su parte, los actos de mero trámite constituyen actuaciones a través de las cuales, por ejemplo, la administración da continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan una actuación administrativa. La Sala estima que el certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014, el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y el certificado de salarios de 20 de marzo de 2014 suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá, no corresponden a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que reflejan información de la señora Aura Stella Herrera de Sánchez, en relación con su vinculación y tiempos de servicio, en calidad de docente de Bogotá, pero no está creando, extinguiendo o modificando la situación jurídica particular de la demandante. De conformidad con el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en sede judicial no es susceptible de control judicial. Bajo este presupuesto normativo, debe analizarse por parte del juez si el

asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2019-01057-01(0831-21)

Actor: AURA STELLA HERRERA DE SÁNCHEZ

DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, SECRETARÍA DE

EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA Y SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE

BOGOTÁ

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LEY 1437 DE

2011. TEMA: APELACIÓN AUTO - RECHAZO PARCIAL DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA Y VINCULACIÓN DE ENTIDADES.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra el auto de 11 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014, libradas por la Secretaría de Educación de Bogotá y las certificaciones de salario, expedidas por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y; denegó la vinculación al extremo

pasivo del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación de Bogotá y Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES La señora Aura Stella Herrera de Sánchez, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional - Secretarías de Educación de Cundinamarca y Bogotá, pretendiendo la nulidad de las Resoluciones 22155 de 29 de septiembre de 2001 y 1536 de 13 de marzo de 2002, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió un recurso de apelación, respectivamente. Así como solicitó la anulación del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014, el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y el certificado de salarios de 20 de marzo de 2014 suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá, en las que se indica que la demandante tenía vinculación como docente de carácter Nacional.

A título de restablecimiento del derecho, reclama que la UGPP reconozca y pague una pensión gracia en los términos de la Ley 4ª de 1996, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición de su estatus pensional, junto con su retroactividad, reajuste e indexación.

Igualmente, pretende que la Nación - Ministerio de Educación - Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y Secretaría de Educación de Bogotá actualice y modifique el vínculo laboral, el certificado de tiempos de servicio y salarios devengados, en el sentido de precisar que es una docente territorial y por ello, tiene derecho al reconocimiento pensional. 1.1.Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 11 de febrero de 20201 rechazó la demanda respecto de las pretensiones de nulidad sobre los certificados de: “(i) tiempo de servicios, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca - Secretaría de Educación de Bogotá D.C., (ii) historia laboral, expedido el 20 de marzo de 2014 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., (iii) salarios devengados, expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y Secretaría de Educación de Bogotá D.C., y (iv) salarios, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., el 20 de marzo de 2014. Sustentó su decisión, así: “(…) Tal y como se indicó en el auto de inadmisión proferido dentro del presente asunto, del contenido de los mismos, no se desprende la existencia de una decisión que defina la situación jurídica de la demandante en relación a la negativa del reconocimiento de su pensión gracia. Adicional a lo previamente expuesto, se reitera que si bien los documentos en mención eventualmente pueden tener incidencia (como actos de trámite) en los resuelto en los actos administrativos definitivos que le negaron a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia,

esa sola circunstancia no conlleva a que automáticamente resulten susceptibles de control judicial, pues no adoptan ninguna decisión de fondo en torno a la negativa de reconocer esa prestación pensional, de ahí que el análisis a realizarse frente a los mismos será de carácter probatorio, más no estrictamente jurídico y/o de legalidad, puesto que no se establecerla si se encuentran ajustados o no al ordenamiento jurídico, sino que se determinará su validez o veracidad probatoria, para así dilucidar si los actos definitivos se encuentran debidamente motivados, al sustentarse en dichos documentos. Así las cosas, en los términos del numeral 2 del artículo 169 del CPACA, se rechazarán las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las certificaciones previamente referidas por no ser susceptibles de control judicial y como consecuencia, tampoco será del caso vincular al extremo pasivo de la presente Litis a las entidades que profirieron dichos certificados ni al Ministerio de Educación Nacional. No obstante lo anterior, debe advertirse que el rechazo de la demanda con respecto a dichos actos administrativos, no constituye un perjuicio a los intereses de la pate demandante, pues basta con el estudio de 1 Folios 120-122 fondo de los actos contenidos en las Resoluciones Nos. 022155 del 29 de septiembre de 2000, por medio de la cual la UGPP negó a la demandante el reconocimiento de una pensión gracia y 1536 del 13 de marzo de 2002, mediante la cual la UGPP resolvió un recurso de apelación en contra de la anterior resolución confirmándola en todas sus partes, toda vez que éstos contienen sustancialmente la decisión

respecto de la situación jurídica objeto de inconformidad por parte de la demandante. (…) se admite el presente medio de control respecto de las pretensiones que recaen sobre las Resoluciones Nos. 022155 del 29 de septiembre de 2000 y 1536 del 13 de marzo de 2002, teniendo como demandada únicamente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP-, por ser la entidad que profirió los actos administrativos susceptibles de control de legalidad dentro del sub examine”. 1.2.Del recurso de apelación El apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación2 contra la anterior decisión, argumentando que si bien el Ministerio de Educación Nacional y las Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y Bogotá, no reconocen la pensión gracia; lo cierto es que, conforme a las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados expedidos por ellas, se genera el reconocimiento o la negación de la prestación, siendo necesaria su vinculación al extremo pasivo de la Litis. Asegura que en el presente asunto no se ha establecido el vinculo laboral de la actora con las entidades territoriales, pese a que indiquen que presenta una vinculación laboral nacional, presentándose una usurpación de funciones, como quiera que es el Ministerio de Educación el competente para certificarlo y ello no reposa en el expediente. Añadió que los certificados de tiempos de servicio y salarios devengados son actos definitivos que crean modifican y/o extinguen el derecho de la pensión gracia, pues con ellos se analiza el reconocimiento pensional, sobre todo si se

tiene en cuenta que la demandante fue vinculada como docente territorial al haber laborado como docente en la planta de personal del Distrito, lo que significa que no existió vínculo laboral con el Ministerio de Educación Nacional. 2 Folios 124-129

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244

(numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante. 2.2. Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 11 de febrero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014 y, las certificaciones de salario expedidas por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y la de 20 de marzo de 2014 libradas por la Secretaría de Educación de Bogotá y; denegó la vinculación al extremo pasivo del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación de Bogotá y Cundinamarca. 2.3. De los actos administrativos susceptibles de control judicial La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa administrativo, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, al modificar o crear situaciones jurídicas particulares; por su parte, los actos de mero trámite

constituyen actuaciones a través de las cuales, por ejemplo, la administración da continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan una actuación administrativa. En efecto, esta Corporación ha establecido la diferencia entre los actos administrativos definitivos y de trámite, en aras de determinar cuáles de estos son susceptibles de ser controvertidos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) Por acto administrativo se entiende como la declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por medio de la cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas. La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; (…) Únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, o no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados, no son cuestionables ante esta jurisdicción”3. 2.4. Caso Concreto Las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la nulidad de las Resoluciones 22155 de 29 de septiembre de 20014 y 1536 de 13 de marzo de 20025, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento de una pensión gracia y resolvió un recurso de apelación, respectivamente. Así como la nulidad del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 20146, el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y el certificado de salarios de 20 de marzo de 2014 suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá7, en las que se indica que la demandante tenía vinculación como docente de carácter Nacional. 3 Auto 16 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suarez Vargas. Radicación número: 20001-23-33-0002014-00121-01(4288-14) 4 Folios 23-26 5 Folios 27-29 6 Folio 30 7 Folio 31 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 11 de febrero de 2020, rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014 y, las certificaciones de salario expedidas por la Secretaría de Educación de

Cundinamarca y la de 20 de marzo de 2014 libradas por la Secretaría de Educación de Bogotá, por considerar que no son actos administrativos susceptibles de control judicial, dada su naturaleza de actos de trámite, en el sentido que no crean, modifican o extinguen un derecho de la actora. Así mismo, denegó la vinculación al extremo pasivo del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación de Bogotá y Cundinamarca, como quiera que no expidieron los actos demandados. La Sala estima que el certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 20148, el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y el certificado de salarios de 20 de marzo de 2014 suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá9, no corresponden a actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que reflejan información de la señora Aura Stella Herrera de Sánchez, en relación con su vinculación y tiempos de servicio, en calidad de docente de Bogotá, pero no está creando, extinguiendo o modificando la situación jurídica particular de la demandante10. Adicionalmente, el tipo de vinculación y el tiempo de servicios de la actora para establecer si es o no beneficiaria de la pensión gracia, pueden determinarse con una certificación expedida por el empleador y con las actas de nombramiento y posesión; razón que refuerza la decisión adoptada del a quo. Aclarado lo anterior, de conformidad con el numeral 3º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en

sede judicial no es susceptible de control judicial. Bajo este presupuesto normativo, debe analizarse por parte del juez si el asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial. Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se 8 Folio 30 9 Folio 31 10 En el mismo sentido se pronunció la Sala en auto de veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) expedido dentro del radicado 25000-23-42-000-2019-00647-01 (5680-2019). rechazara de plano la demanda desde la etapa inicial de la actuación judicial, situación que se aplica al sub-lite sobre las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de historia laboral de 20 de marzo de 201411, el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y el certificado de salarios de 20 de marzo de 2014 suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá. En el mismo sentido, la vinculación del Ministerio de Educación Nacional y de las Secretarías de Educación de Bogotá y Cundinamarca resulta inoficiosa, al no crearse ninguna relación jurídica sustancial entre ellas y la actora que amerite su comparecencia al proceso, toda vez que, los actos demandados fueron expedidos por la entonces Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL-, hoy UGPP, y no, por esas entidades, debiendo confirmarse el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de febrero de 2020, por medio del cual rechazó las pretensiones relativas a la nulidad del certificado de tiempos de servicios, el certificado de historia laboral de 20 de marzo de 2014 y, las certificaciones de salario expedidas por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y la de 20 de marzo de 2014 libradas por la Secretaría de Educación de Bogotá y; denegó la vinculación al extremo pasivo del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación de Bogotá y Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que 11 Folio 30 arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.