CE-SECCION SEGUNDA-27001-23-31-000-2000-00220-02(1378-06)-2018

CESANTIAS – Sanción moratoria / ACUERDO DE PAGO – La obligación hace tránsito a cosa juzgada / MODIFICACION DE CONDENA EN COSTAS – Improcedente Mediante auto del 12 de octubre de 2017, esta Corporación declaró transigida la controversia respecto del numeral 3 de la pretensión segunda de la demanda, relativa a la indemnización moratoria que prevé el artículo 2 de la Ley 244 de

1995. Lo anterior, en virtud del acuerdo de pago suscrito entre el señor Julio Francisco García Flórez y el alcalde del municipio de Bahía Solano, en el que las partes pactaron el pago de veinte millones de pesos por tal concepto. No hay lugar a estudiar la procedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 en favor del señor Julio Francisco García Flórez como quiera que las partes celebraron un contrato de transacción en lo que se refiere a tal concepto, el cual hizo tránsito a cosa juzgada y tal transacción fue aprobada por esta Corporación mediante auto del 12 de octubre de 2017. Dado que no se advierte una conducta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, resulta improcedente la modificación de la condena en costas que efectuó el juez de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018). SE. 079

Radicación número: 27001-23-31-000-2000-00220-02(1378-06)

Actor: JULIO FRANCISCO GARCÍA FLÓREZ Demandado: MUNICIPIO DE BAHÍA SOLANO, CHOCÓ Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 1984

ASUNTO La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Julio Francisco García Flórez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó al Municipio de Bahía Solano, Chocó. Pretensiones1

1. Se declare la nulidad del acto administrativo ficto que resultó de la ausencia de respuesta al derecho de petición formulado por el hoy demandante el 27 de octubre de 1999, con el fin de que le fueran pagados los salarios correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1997, así como la indemnización moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.

2. A título de restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones: 2.1.Condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago del salario correspondiente a los meses de noviembre y diciembre de 1997, cada uno por valor de $508.654 junto con los respectivos intereses moratorios. 2.2.Condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de $17 341.764 más los intereses de mora, por concepto de la sanción consagrada

en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995.

3. Se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.

Fundamentos fácticos2 En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. El señor Julio Francisco García Flórez se vinculó al servicio del municipio de Bahía Solano en calidad de tecnólogo pesquero entre el 2 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1997.

2. Al término de la relación laboral, su empleador le quedó adeudando el salario correspondiente a los meses de noviembre y diciembre de 1997.

3. Mediante resolución sin número expedida en diciembre de 1997, el municipio de Bahía Solano ordenó el reconocimiento y pago de la liquidación de prestaciones sociales del hoy demandante, realizada por la Oficina del Trabajo de dicha entidad territorial.

4. No obstante lo anterior, tan solo en junio de 2000 y a raíz de un proceso judicial ejecutivo, obtuvo el pago de tales prestaciones, entre ellas las cesantías.

5. El 27 de octubre de 1999, elevó derecho de petición ante la demandada con el propósito de que le fueran pagados los salarios correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de 1997, así como la indemnización moratoria por el retraso en el pago de las cesantías, solicitud a la que no se le dio respuesta. 1 Ff. 1-2. 2 F. 2.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3

En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 5, 13 y 23 de la Constitución Política; 134 del Código Sustantivo del Trabajo y 2 de la Ley 244 de

1995. Como concepto de violación adujo que el Estado tiene la obligación de reconocer, sin discriminación alguna, los derechos inalienables de la persona. Expuso que uno de ellos es el de la igualdad, que proyectado en el ámbito laboral, busca la protección de todos los trabajadores a través del reconocimiento de garantías mínimas irrenunciables de orden público como lo son el salario y las prestaciones sociales, a través de los cuales se satisface el derecho al trabajo en condiciones dignas. De otro lado, estimó conculcado su derecho de petición, así como aquel en virtud del cual el salario debe pagarse en periodos no mayores a un mes y las cesantías en un término máximo de 45 días contados desde el acto que ordena su liquidación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En esta etapa procesal, el municipio de Bahía Solano se abstuvo de contestar la demanda y de constituir apoderado para la defensa de sus intereses. Fue en la etapa probatoria que la parte demandada otorgó poder a un profesional en derecho que asumió su representación judicial. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Ambas partes se abstuvieron de hacer uso de esta oportunidad procesal. MINISTERIO PÚBLICO No emitió concepto en esta instancia.

SENTENCIA APELADA4

Mediante sentencia proferida el 8 de mayo de 2003, el Tribunal Administrativo del Chocó accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad del acto ficto demandado y condenar al municipio de Bahía Solano a pagar al actor los salarios, debidamente indexados, que se causaron entre el 1.º de diciembre de 1997 y el 1.º de enero de 1998. De otro lado, negó el reconocimiento

de la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 y condenó a la demandada al pago de las costas causadas en un 50%. 3F. 3. 4 Ff. 85-90. Para desatar el fondo del asunto, consideró que se encontraba probado que el señor Julio Francisco García Flórez había laborado al servicio del municipio de Bahía Solano en calidad de tecnólogo pesquero entre el 2 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1997, ascendiendo su último sueldo mensual a la suma de $508.654. Señaló que debía condenarse al pago de los últimos dos salarios pues en el proceso ejecutivo adelantado por aquel solo se había incluido el pago de prestaciones sociales. En lo que tiene que ver con la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, adujo que era improcedente su reconocimiento toda vez que no se había acreditado en el expediente que el demandante hubiese tenido tal calidad.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN5

La parte demandante interpuso recurso de alzada contra la sentencia de primera instancia al considerar que debía condenarse al municipio de Bahía Solano al reconocimiento y pago de la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 por el retraso en el pago de las cesantías. Sobre el particular, sostuvo que las condiciones de vinculación del actor al municipio demandado no fueron objeto de debate en el proceso y que era necesario entender que cuando la entidad, mediante acto administrativo, reconoció las prestaciones sociales a que tenía derecho aquel, entre ellas las cesantías, admitió la calidad de servidor público que le asistía al demandante.

Adicionalmente, indicó que la sanción moratoria que consagra la ley en comento es a favor del servidor público en general y no solamente del denominado empleado público. De otro lado, solicitó la modificación de la condena en costas a efectos de que la entidad demandada pague el 100% de este concepto y la aclaración del numeral segundo del fallo en el sentido de precisar que los salarios adeudados corresponden a los meses de noviembre y diciembre de 1997. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes hizo uso de esta oportunidad procesal.

MINISTERIO PÚBLICO6

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado consideró que las pruebas que obran en el expediente no permitían acreditar fehacientemente el vínculo que sostuvo el demandante con el municipio de Bahía Solano, de manera 5 Ff. 167-168. 6 Ff. 174-178. que no resultaba admisible la declaratoria de nulidad del acto demandado, cuya presunción de legalidad debió mantenerse en firme. Por la misma razón, sostuvo que el actor no tenía derecho a la indemnización moratoria que establece el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. En forma subsidiaria, estimó que si no se acreditaba en debida forma el vínculo legal y reglamentario del actor respecto de la demandada debían revocarse los numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia. CONSIDERACIONES Anotación preliminar - Competencia de la Sala En los casos en que el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional en virtud del

principio de la non reformatio in pejus y de los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la decisión objeto de censura. Es por ello que no basta con la mera interposición del recurso. Es necesaria la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación, puesto que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem. No obstante lo anterior, cuando ambas partes apelan o cuando habiéndolo hecho una sola de ellas la otra adhiere al recurso, el superior tiene facultad y competencia para revisar íntegramente la decisión sometida a su conocimiento, pudiendo modificarla en cualquier sentido, sin que los efectos favorables o desfavorables que puedan generarse para los intereses de los recurrentes le represente restricción alguna. A contrario sensu, la interposición del recurso por una sola de las partes restringe facultad del ad quem, pues además de limitarse a los argumentos que expuso el recurrente, deberá abstenerse de tomar cualquier determinación que pueda resultar en desmedro de los intereses del apelante único. Sobre el particular, el artículo 328 del Código General del Proceso7 en los siguientes términos: […] ARTÍCULO 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas

partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] (Subraya la Sala) 7 Debe aplicarse esta norma procesal por ser la vigente a la fecha de interposición del recurso de apelación objeto de la presente controversia. Como quiera que en el dossier únicamente interpuso recurso de apelación la parte demandante, la competencia de la Subsección para estudiar la providencia impugnada se limita a los argumentos de inconformidad que expresó aquella, relativos a (i) el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías; (ii) la condena en costas; y (iii) la corrección en cuanto a los meses en que se habrían causado los salarios a cuyo pago fue condenado el municipio de Bahía Solano. Lo anterior significa que, con fundamento en el principio de la non reformatio in pejus, la procedencia del reconocimiento y pago de los salarios pretendidos por el actor, a los cuales accedió el a quo, es ajena a la competencia de esta instancia. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que se deben resolver se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Hay lugar a ordenarle a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 en favor del señor Julio Francisco García Flórez? 2. ¿Resulta procedente la modificación de la condena en costas que efectuó el juez de primera instancia en un 50%, en aras de condenar a la entidad demandada a asumir el 100% de los gastos en que haya incurrido el actor por dicho concepto? 3. ¿Es procedente la corrección del numeral segundo de la sentencia

proferida en primera instancia en lo que se refiere a los meses por los cuales se ordenó el reconocimiento y pago de salarios en favor del demandante? Primer problema jurídico ¿Hay lugar a ordenarle a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 en favor del señor Julio Francisco García Flórez? Mediante auto del 12 de octubre de 20178, esta Corporación declaró transigida la controversia respecto del numeral 3 de la pretensión segunda de la demanda, relativa a la indemnización moratoria que prevé el artículo 2 de la Ley 244 de

1995. Lo anterior, en virtud del acuerdo de pago suscrito entre el señor Julio Francisco García Flórez y el alcalde del municipio de Bahía Solano, en el que las partes pactaron el pago de veinte millones de pesos por tal concepto. 8 Ff. 229-234

Lo anterior conlleva a que no sea procedente realizar un estudio de fondo sobre este aspecto como quiera que uno de los principales efectos que genera el acuerdo transaccional es el de la cosa juzgada, por lo que, suscrito el pacto de voluntades, el conflicto queda dirimido en todo cuanto ha sido objeto del mismo. La cosa juzgada se ha definido por esta Corporación como una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en cualquier mecanismo judicial o extrajudicial al que por imperio de la ley se le reconozca este efecto, tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Ello con la finalidad de lograr la terminación categórica de controversias, en aras de buscar la seguridad

jurídica9. Al evitar que sea posible ventilar indefinidamente en un escenario judicial las controversias que se susciten, se logra dar efectividad a la función jurisdiccional a cargo del Estado y se asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, como fines esenciales de aquel. En conclusión, no hay lugar a estudiar la procedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 en favor del señor Julio Francisco García Flórez como quiera que las partes celebraron un contrato de transacción en lo que se refiere a tal concepto, el cual hizo tránsito a cosa juzgada y tal transacción fue aprobada por esta Corporación mediante auto del 12 de octubre de 2017. Segundo problema jurídico ¿Resulta procedente la modificación de la condena en costas que efectuó el juez de primera instancia en un 50%, en aras de condenar a la entidad demandada a asumir el 100% de los gastos en que haya incurrido el actor por dicho concepto? En materia contenciosa administrativa y bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, la condena en costas se encuentra reglada por lo dispuesto en el artículo 171 ibidem, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, en los siguientes términos: […] En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil […] En sentencia C-043 proferida el 27 de enero de 2004, la Corte Constitucional

decidió la exequibilidad de la expresión «teniendo en cuenta la conducta asumida por 9 En este sentido ver entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 28 de febrero de 2013, Radicación: 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07) Actor: Luz Beatriz Pedraza Bernal, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, y de la Corte Constitucional C-259 de 2015, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. las partes, podrá»; en esta oportunidad indicó la Corte: […] Cuando el artículo 171 del C.C.A dice que en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso -lo cual implica que esa condena no necesariamente se tiene que producir cuando el vencido es un ente público -, no desconoce el artículo 90 de la Constitución según el cual el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Ello por cuanto la responsabilidad que esta disposición constitucional regula es la derivada de las normas sustanciales, al paso que aquella a la que se refiere el artículo acusado es la derivada de las normas procedimentales que regulan el proceso contencioso administrativo. Y, además, porque la lesión económica que pueda sufrir la parte vencedora en el proceso surtido en contra del Estado por el hecho de que no se produzca condena en costas, no es un daño que pueda ser

calificado de antijurídico, ya que la mengua patrimonial responde a una obligación procesal a cargo de esa parte triunfadora, definida por el legislador en uso de libertad que le asiste de regular los procesos judiciales […] De igual manera, sostuvo la Corporación que el legislador goza de la libertad configurativa para regular las obligaciones procesales de las partes y que esta facultad comprende la posibilidad de reglar de forma distinta la condena en costas en cada jurisdicción, máxime si se tiene en cuenta que la naturaleza de cada proceso puede exigir herramientas procedimentales de carácter particular. De acuerdo con ello, la Corte Constitucional, al igual que el Consejo de Estado, han indicado que cuando el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo remite al Código de Procedimiento Civil, no lo hace para adoptar el régimen de responsabilidad objetiva que consagra esta legislación respecto de la condena en costas, como quiera que la naturaleza de este tipo de responsabilidad fue regulada de manera expresa y distinta por el citado artículo 171, al introducirse un factor subjetivo en la configuración de la misma. En ese orden de ideas, debe prevalecer la aplicación de la norma especial contenida en el Código Contencioso Administrativo. Sobre el régimen de responsabilidad subjetivo en materia de condena en costas aplicable en vigencia del Decreto 01 de 1984, esta Corporación señaló lo siguiente en sentencia proferida por el 28 de septiembre de 2015: […] El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que, para que sea procedente una condena en costas respecto de alguna de las partes intervinientes dentro del proceso, es necesario que se observe una

conducta temeraria por parte de estas en relación con el ejercicio de sus derechos de acción y de defensa. Al respecto, el artículo 74 del Código de Procedimiento Civil establece que hay temeridad o mala fe cuando es manifiesta la ausencia de fundamento legal de lo que se pide […]10 10 Sentencia del 28 de septiembre de 2015. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicación 25000-23-26-000-2000-00719-01 (Expediente 34086). Consecuente con el estudio anterior, se hace necesario resolver en forma negativa la petición de la parte recurrente toda vez que, no siendo aplicable el régimen de responsabilidad objetiva contenido en el artículo 345 del Código de Procedimiento Civil respecto de la condena en costas, el análisis que se haga en cuanto a la procedencia de aquella tiene que pasar por la revisión de la conducta desplegada por la parte en aras de establecer si es posible calificarla como temeraria o de mala fe, lo que no se advierte en relación con la actuación procesal que dentro de la presente litis ha tenido el municipio de Bahía Solano. No obstante lo anterior, en virtud del principio de la non reformatio in pejus tampoco habrá lugar a revocar la condena impuesta en ese sentido. En conclusión, dado que no se advierte una conducta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, resulta improcedente la modificación de la condena en costas que efectuó el juez de primera instancia. Tercer problema jurídico ¿Es procedente la corrección del numeral segundo de la sentencia proferida en primera instancia en lo que se refiere a los meses por los cuales se ordenó el

reconocimiento y pago de salarios en favor del demandante? La parte actora solicitó en el recurso de apelación la modificación del numeral segundo de la sentencia impugnada a efectos de que se precise que los meses en los que se causaron los salarios adeudados son los de noviembre y diciembre de 1997, más no diciembre de 1997 y enero de 1998. Al respecto, la Sala estima que el a quo no incurrió en la imprecisión que le enrostra el actor por los motivos que pasan a explicarse. En la parte considerativa de la sentencia de primera instancia puede observarse que el juzgador tiene claridad en cuanto a los meses por los cuales se está deprecando el pago de los salarios, lo que se advierte en la providencia cuando indica que «[…] sobre las mensualidades dejadas de percibir por el demandante en los meses de Noviembre y diciembre de 1997 debe operar la condena a su pago […]». Ahora bien, en el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión judicial se lee: […] Condenase al Municipio de Bahía Solano a pagar al señor JULIO FRANCISCO GARCIA FLOREZ las mensualidades de quinientos ocho mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($508.654=) cada una, que le adeuda por concepto de sueldo de acuerdo al contrato como técnico pesquero, desde el 1º de diciembre de 1997 y 1º de Enero de 1998, debidamente indexadas mes a mes de acuerdo a los índices que suministra el DANE […] Para la Subsección no es viable predicar un yerro por parte del a quo en relación con los meses en los que se habrían causado los salarios cuyo pago pretendió el

demandante, los que sin duda alguna obedecen a los servicios que habría prestado el señor Julio Francisco García Flórez al municipio de Bahía Solano en los meses de noviembre y diciembre de 1997. Nótese que en la parte resolutiva de la providencia, el Tribunal Administrativo del Chocó, al ordenar el pago de tales conceptos, no aludió a la fecha de causación de los mismos sino a la de su exigibilidad, resultando acertado considerar que el salario correspondiente al trabajo realizado el mes de noviembre de 1997 se adeuda desde el 1 de diciembre de la misma anualidad, mientras que el del servicio prestado a lo largo de diciembre, se hace exigible a partir del mes de enero del año siguiente. En conclusión, no hay lugar a la modificación del numeral segundo de la sentencia proferida en primera instancia toda vez que el a quo no incurrió en el yerro que endilgó el recurrente, relativo a los meses por los que se adeuda el salario pretendido. DECISIÓN Conforme a lo expuesto, se procederá a modificar parcialmente la sentencia proferida 8 de mayo de 2003 en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el sentido de revocar su numeral tercero para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada en lo que se refiere a la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria que consagra la Ley 244 de 1995. No hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA, vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de

costas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revócase el numeral tercero de la sentencia proferida el 8 de mayo de 2003 en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el señor julio Francisco García Flórez en contra del municipio de Bahía Solano. En su lugar dispóngase lo siguiente: Declárase probada de oficio la excepción de cosa juzgada en relación con la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Confírmase en lo demás la sentencia recurrida.

Tercero: Sin condena en costas en esta instancia.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia

Siglo XXI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Relatoria JORM/DCSG