CE-SECCION SEGUNDA-27001-23-33-000-2014-00038-01(4964-14)-2017

PENSIÓN GRACIA – Docente nacionalizado o territorial / PENSIÓN GRACIARequisitos / PENSIÓN GRACIA – Vigencia. Docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / PENSIÓN GRACIA – No es beneficiario. Vinculación posterior / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo y valorativo La Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6.º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Finalmente la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2°, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial en un término de cinco años, es decir que hasta antes del 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales: i) los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional y, ii) los territoriales vinculados laboralmente con las entidades territoriales. Con posterioridad a la mencionada fecha, todos los docentes pasaron

a ser pagados con dineros de la Nación, es decir, quedaron en dos categorías: i) nacionales y ii) nacionalizados, esto es lo que explica la razón de ser del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sin que ello implique que la norma excluyó a los docentes territoriales. No se demostró la vinculación del demandante como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, requisito contemplado en el primer inciso del numeral 2 del artículo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, no es beneficiario de la pensión gracia solicitada. la condena en costas no vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto el alcance conceptual del derecho fundamental, no es la posibilidad formal de acceder a la justicia, sino que su esencia es garantizar que los procesos que se pongan en conocimiento ante los estrados judiciales, se resuelvan a la luz del orden jurídico aplicable, con objetividad y suficiencia probatoria, que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / LEY 1123 DE 2007/ LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00038-01(4964-14)

Actor: JOSÉ DANIEL COPETE SÁNCHEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: Ley 1437 de 2011 - Sentencia O-0015-2017

ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 23 de octubre de 2014,1 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó que denegó las pretensiones de la demanda.

LA DEMANDA2

El señor José Daniel Copete Sánchez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Pretensiones

1. Se declare la nulidad de las resoluciones RDP 019121 de 12 de diciembre de 2012 y RDP 023045 de 21 de mayo de 2013, proferidas por la UGPP, mediante las cuales denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante.

2. Como restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Copete Sánchez a partir del 19 de octubre de 2007.

3. Que la liquidación de la condena se efectúe en moneda de curso legal en Colombia y se ajustes con base en el IPC, debidamente indexado.

1Folios 165-173 del cuaderno principal. 2Folios 1 a 13 del cuaderno principal.

4. Que reconocido el derecho solicitado, no se aplique la prescripción trienal de las mesadas pensionales.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.3 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas art. 180-6 del CPACA «[…] Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo […]»4 A folios 166 y 167, en el presente caso se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: En el escrito de contestación de la demanda, la entidad demandada propuso las excepciones de: i) cobro de lo no debido, ii) inexistencia de la obligación y; iii) prescripción.

3 Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. 4 Ramírez Ramírez Jorge Octavio, Consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. En cuanto a la excepción de prescripción, indicó que se abstiene de pronunciarse en esta etapa, por cuanto debe ser resuelta en el juzgamiento. Frente a las demás excepciones, afirmó que por no tener la connotación de previas, consideró que no hay lugar a pronunciamiento alguno. Contra dicha decisión no hubo pronunciamiento de las partes.5 Fijación del litigio art. 180-7 «[…] La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[…]»6 A folios167 y 168,7en la audiencia inicial, se fijó el litigio respecto de los hechos de la demanda, así: Hechos en que se encuentran de acuerdo las partes.

1. El demandante se vinculó con el Municipio de Tadó como docente territorial, a través del Decreto 034 de 12 de marzo de 1984, hasta el 31 de diciembre de 2002, es decir, 17 años, 9 meses y 19 días.

2. Con base en la Ley 715 de 2001, mediante el Decreto 012 de 18 de febrero de 2003, el demandante fue incorporado a la nómina docente del Departamento del Chocó, sin embargo, conservó su calidad de

educador municipal, para un total laborado de 10 años y 2 meses.

3. Sumado los diferentes tiempos de servicio, se totalizan 27 años, 11 meses y 19 días de servicios como educador oficial municipal – territorial.

5CD denominado “2014-38 A.I.S.”, minuto: 7:40. 6Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. 7CD denominado “2014-38 A.I.S.”, minuto: 7:50.

4. El demandante nació el 19 de octubre de 1957, por lo cual adquirió el estatus de pensionado el 19 de octubre de 2007.

5. El 13 de abril de 2012 el demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

6. Mediante la Resolución RDP 019121 de 12 de diciembre de 2012, la entidad demandada denegó el reconocimiento de la pensión gracia.

7. Dentro de los términos de ley se interpuso el recurso de apelación.

8. Mediante la Resolución RDP 023045 de 21 de mayo de 2013, la entidad demandada confirmó en todas sus partes la resolución apelada.

El problema jurídico planteado fue el siguiente: «[…] si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pese a no encontrarse vinculado al 31 de diciembre de 1980 […]»

SENTENCIA APELADA8

El Tribunal Administrativo del Chocó, profirió sentencia de forma oral el 23 de octubre de 2014, en la que declaró probadas las excepciones de cobro

de lo no debido e inexistencia de la obligación y, en consecuencia denegó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de realizar un recuento normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, refirió que el demandante se vinculó al servicio docente el 12 de marzo de 1984, por lo tanto, debido a que fue posterior al 31 de diciembre de 1980, conforme al literal a) del ordinal 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no es acreedor del derecho a la pensión gracia. Finalmente, condenó en costas al demandante y fijó como agencias en derecho la suma de $795.562, equivalente al 1% del valor de las pretensiones negadas. 8Folios 165 a 173 del cuaderno principal.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN9

El apoderado del demandante, presentó recurso de apelación en el que arguyó que las reformas que realizó el legislador en materia de recorte o desmonte del derecho a la pensión gracia, se han dirigido a los educadores nacionales y nacionalizados, por lo que quedó intacto el régimen especial de los docentes territoriales, quienes deben continuar con el derecho a la pensión gracia. Afirmó que el punto de discusión no es la vinculación del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto ese límite es sólo para los docentes que tienen el carácter de nacionalizados y no aplica para los docentes que poseen calidades de docentes territoriales, como es el caso del demandante. Así mismo, solicitó que se exonere al demandante del pago de costas y agencias en derecho, por cuanto con esa decisión se genera una «línea

jurisprudencial de intimidación» hacia los ciudadanos para acudir ante la justicia contenciosa administrativa, por el temor de ser sancionados económicamente cuando no se acepten las pretensiones de la demanda, lo que es violatorio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y atenta con el estado social de derecho. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante:10guardó silencio.

Parte demandada: 11solicitó que se confirme el fallo de primera instancia, por cuanto la vinculación al servicio docente del demandante, fue posterior al 31 de diciembre de 1980.

Concepto del Ministerio Público: 12guardó silencio.

9Folios 174 a 181 del cuaderno principal. 10Folio 219 del cuaderno principal. 11Folio 218 del cuaderno principal. 12Folio 219 del cuaderno principal. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,13 el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problemas jurídicos. Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Los docentes con vinculación territorial después del 31 de diciembre de 1980, como el demandante, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia? 2. ¿La condena en costas realizada por el a quo, vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante? Primer problema jurídico. ¿Los docentes con vinculación territorial después del 31 de diciembre de 1980, como el demandante, tienen derecho al reconocimiento de la pensión

gracia? 13El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. La Subsección adoptará la siguiente tesis: los docentes territoriales que se hayan vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, como a continuación se argumentará. La pensión de jubilación gracia.

1. La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

El artículo 4.º señala que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que los empleos los desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; buena conducta; si era mujer estar soltera o viuda y haber cumplido 50 años o estar en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para sus sostenimiento.

2. Posteriormente la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión

gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6.º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

3. Más adelante con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia de jubilación se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

4. Finalmente la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2°, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar

ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» (Se subraya)

5. La norma trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado14, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “[…] 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización.

A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “… otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma mencionada, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados

que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “… pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el 14Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, demandante: Wilberto Therán Mogollón. propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]” En consecuencia, la Sala Plena en la sentencia S-699 de 1997, explicó

ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso nacionalización. Por eso aunque el artículo 15 ordinal 2.º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra «docentes», no puede olvidarse que se refiere a quienes «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia», y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. Ahora bien, el demandante indica que el ordinal 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no le es aplicable por cuanto el mismo no se refiere a docentes territoriales, no obstante, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional mediante la sentencia C-084 de 1999, dentro del estudio de constitucionalidad del literal b) de la norma en comento, concluyó: «[…] 3.2.1. De la propia evolución históricolegislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. De manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva normatividad. 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre

de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso. 3.2.3. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho

adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación […]» De lo anterior se puede determinar que con la expedición de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial en un término de cinco años, es decir que hasta antes del 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales: i) los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional y, ii) los territoriales vinculados laboralmente con las entidades territoriales. Con posterioridad a la mencionada fecha, todos los docentes pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, es decir, quedaron en dos categorías: i)

nacionales y ii) nacionalizados, esto es lo que explica la razón de ser del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sin que ello implique que la norma excluyó a los docentes territoriales. Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que el artículo 1.º de la mencionada ley15 le dio el alcance conceptual a los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. Sobre estos últimos señaló que son aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito señalado en el artículo 15 “[…] Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:

1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]” 10 de la Ley 43 de 197516 es decir, que cuando la entidad territorial creó nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional y a cargo de la Nación; situación en la que no se encuentra el Municipio de Tadó para el caso del demandante, o al menos ello no se encuentra acreditado en el expediente.

Así mismo, frente a la aplicación de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional mediante la sentencia C-489 de 2000, dentro del estudio de constitucionalidad del literal b) del ordinal 2.º del artículo 15, concluyó: «[…] No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna. En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y

concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia dicha ley, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por constituir derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer […]» De lo transcrito se observa que la Corte Constitucional fue clara en indicar 16 “[…] En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional […] que los docentes a los cuales no se les aplica el primer inciso del ordinal 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, son los que hubiesen consolidado su derecho antes de la entrada en vigencia de la ley (29 de diciembre de 1989). En aplicación de lo anterior, en el presente caso el demandante ingresó a laborar como docente en el Municipio de Tadó el 12 de marzo de 1984,17 es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. Por lo tanto no cumple con el requisito de la vinculación como docente antes de la mencionada data. En conclusión No se demostró la vinculación del demandante como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, requisito contemplado en el primer inciso del numeral 2 del artículo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, no es beneficiario de la pensión gracia solicitada.

Segundo problema jurídico ¿La condena en costas realizada por el a quo, vulneró el derecho al acceso a la administración de justicia del demandante? La Subsección adoptará la siguiente tesis: para la condena en costas en los procesos iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se debe atender el factor «objetivo - valorativo», el cual no atenta contra el derecho al acceso a la administración de justicia, conforme a las siguientes consideraciones: El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso18 y, otros como son los 17Folios 20 a 23 del cuaderno principal. 18 Artículo 171 ordinal 4.°, en concordancia al artículo 178 del CPACA. necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, c