CE-SECCION SEGUNDA-27001-23-33-000-2014-00041-01(3550-15)-2018

PENSION GRACIA - Marco normativo / PENSION GRACIA - Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / VINCULACION - Veinte años de servicio como docente territorial o nacionalizado / PAGO DE SALARIOSSistema general de participación / SALARIOS PAGADOS CON DINEROS GIRADOS POR EL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACION - No le quitan el carácter de docente territorial o nacionalizado / DOCENTE TERRITORIAL - El tiempo laborado debe ser tenido en cuenta para reconocimiento de pensión gracia / PENSION GRACIA - Reconocimiento Los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual, el carácter del docente, que fue nombrado por la entidad territorial, como agente del mismo, y que sus salarios fueran pagados con recursos del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, es territorial y no nacional. Adicionalmente, la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia de unificación SUJ 11-S2, en la cual fijó los criterios a tener en cuenta para determinar la calidad de la vinculación de los docentes, esto es, si tiene connotación de territorial o nacionalizada, o si por el contrario, es de carácter nacional. Lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. La actora cumple con los requisitos regulados en la Ley 114 de 1913 y la Ley 91 de 1989, pues acreditó el requisito de vinculación anterior

al 31 de diciembre de 1980 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Chocó prueba que se desempeñó en una plaza del orden departamental; así como los 20 años de servicios como docente en el orden territorial y 50 años de edad, por lo tanto, tiene derecho a la pensión gracia de jubilación.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00041-01(3550-15)

Actor: NAZLY ORTIZ HINESTROZA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION

SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE

2011. ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala de Decisión del Sistema Oral, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Nazly Ortiz Hinestroza presentó demanda, en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, sucedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, en la cual solicitó las siguientes: Pretensiones1 La demandante depreca que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 053001 del 18 de noviembre de 2013, RPD 057296 del 18 de diciembre de 2013 y RDP 057628 del 19 de diciembre de 2013, actos por medio de los cuales se denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior pidió que se reconozca y pague la pensión gracia a partir del 16 de marzo de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional, lo anterior junto con el pago de los ajustes al valor a que hay lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del salario y de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA. 1 Folios 1 a 15 Igualmente, solicitó la cancelación de intereses moratorios a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta que se cumpla la totalidad de la condena y que se condene en costas. Fundamentos fácticos principales2:

1. La demandante se vinculó a la docencia oficial en virtud de una licencia no remunerada concedida a la titular del cargo, por medio de las Resoluciones 1012 del 24 de septiembre de 1980 y 1176 del 3 de noviembre de 1980, expedidas por la Gobernación del Chocó.

2. La señora Nazly Ortiz Hinestroza presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación ante la demandada, dado que laboró al servicio docente a nivel departamental durante más de 20 años, así: - Del 24 de septiembre de 1980 al 30 de noviembre de 1980. - Del 17 de julio de 1991 al 8 de octubre de 1991. - Del 1 de octubre de 1993 al 30 de julio de 1994. - Del 29 de diciembre de 1994 a la fecha de presentación de la demanda.

3. A través de la Resolución RDP 053001 del 18 de noviembre de 2013, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a la señora Nazly Ortiz Hinestro, quien interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra de dicho acto.

4. Mediante Resolución RPD 057296 del 18 de diciembre de 2013, fue resuelto el recurso de reposición y se confirmó la decisión inicial.

5. Por medio de la Resolución RDP 057628 del 19 de diciembre de 2013, se resolvió la apelación y se confirmó la decisión recurrida.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL 2 Folios 2 a 4.

En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.3 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales

decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, en la audiencia inicial, es también una faceta de saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo4. En el presente caso, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas5: «La UGPP, mediante el memorial obrante a folios 119 a 123 del expediente, dio contestación a la demanda y propuso las siguientes

excepciones: COBRO DE LO NO DEBIDO, INEXISTENCIA DE LA

OBLIGACION, PRESCRIPCION, […] Para resolver se considera: […] una vez establecido conforme a los artículos citados, cuales son las excepciones previas que se deben decidir en la audiencia inicial, el despacho no se pronunciará sobre la excepción de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción por cuanto esta no tiene la connotación de previa, si no de mérito, cuya finalidad es la de controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el 3 Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. 4 Ramírez Ramírez Jorge Octavio, Consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la

jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. 5 Folio 136 del cuaderno principal demandante”(sic), la cual según lo ha dejado sentado el Consejo de Estado en el Auto de fecha 9 de abril de 20146 sólo debe decidirse en la sentencia. La UGPP invocó los medios exceptivos de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción extintiva de los derechos.» (Ortografía del texto original) Contra dicha decisión las partes no presentaron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última7. En el sub lite, en la audiencia inicial se fijó el litigio respecto a los hechos concretos de la demanda, así: «El litigio se fija en el sentido de 1. se debe establecer si las Resoluciones números RPD 053001 del 18 de noviembre de 2013, RPD 057296 del 18 de diciembre de 2013 y RDP 057628 del 19 de diciembre de 2013 violan las normas superiores en que debía fundarse, se cita como normas violadas las(sic) siguientes artículos 2, 6, 13, 29, 42, 48 y 53, Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2° literal A, Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 artículo 6º, Ley 37 de 1933 artículo 3°.2como consecuencia se debe condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión mensual vitalicia gracia efectiva a partir del 16 de

marzo de 2011.» (Ortografía del texto original) Una vez interrogadas sobre lo anterior, las partes manifestaron estar de acuerdo y no se interpusieron recursos contra esta decisión. SENTENCIA APELADA8 6 En la providencia se citó: «C.E., Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A”». 7 Hernández Gómez William, Consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. 8 Folios 183-193. El a quo profirió sentencia de manera escrita el día 14 de mayo de 2015, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de realizar un recuento normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, concluyó que la demandante no acreditó todos los requisitos legales para obtener el reconocimiento y pago de dicha prestación, porque si bien cumple con la edad mínima requerida, esto es, 50 años, el tiempo laborado entre el 24 de septiembre de 1980 y el 30 de noviembre de la misma anualidad, no puede ser tenido en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto no logró demostrar que la vinculación haya sido del orden territorial o nacionalizada, toda vez que la misma se efectuó con intervención del delegado del Ministerio de Educación, situación que conforme lo ha entendido la jurisprudencia del Consejo de Estado, implica que su carácter es nacional. Finalmente, condenó en costas a la parte demandante, de conformidad con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN9

El apoderado de la parte demandante, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, adujo que la docente no fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, sino por la Gobernación del Chocó, contrario a lo manifestado por el Tribunal de primera instancia. Adicionalmente, afirmó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2277 de 1999, los tiempos de servicio para acceder a la pensión gracia de jubilación pueden ser continuos o discontinuos, en virtud de un cargo en propiedad u ocasional y sin perjuicio de la entidad que haya intervenido en el acto de 9 Folios 197-209. nombramiento, comoquiera que la citada norma no realizó distinción alguna entre los docentes que estuvieren en una u otra de las circunstancias mencionadas, si no que se refirió de forma generalizada a «quien ejerza la enseñanza en planteles educativos, o se desempeñe como administrativo docente», vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Por último, concluyó que los tiempos acreditados por la demandante en el sub lite, son idóneos para acceder a la pensión gracia de jubilación y no pueden desestimarse o considerarse de carácter nacional en atención, únicamente, a la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el nombramiento de la docente. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada10: Expuso que el tiempo laborado por la demandante para el 30 de noviembre de 1980, pese a haberse adelantado en centros educativos

departamentales, no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la entidad nominadora determina el carácter de la vinculación como nacional. Parte demandante y Ministerio Público: Guardaron silencio, conforme a constancia secretarial obrante en el folio 233 del sumario. CONSIDERACIONES Competencia 10 Folio 232. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,11 el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Nazly Ortiz Hinestroza acreditó los requisitos, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? La Subsección adoptará la siguiente tesis: la demandante sí tiene derecho a la pensión gracia de jubilación, conforme a los argumentos que pasan a explicarse: La pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. El artículo 4 señala que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que los empleos los desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter

nacional; buena conducta; si era mujer estar soltera o viuda y haber cumplido 50 años o estar en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para sus sostenimiento. 11 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. Posteriormente la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. Más adelante con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia de jubilación se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la

totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» (Se subraya) La norma trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado12, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: «[…] 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, demandante: Wilberto Therán Mogollón. que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de

1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “… otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “… pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o

nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren

a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]» En consecuencia, la Sala Plena en la sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso nacionalización. En tal virtud, aunque el artículo 15, ordinal 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra «docente», no puede olvidarse que se refiere a quienes «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia», esto es, quienes hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. En efecto, conforme a las finalidades de la norma es claro para la jurisprudencia que la citada pensión buscó menguar la desigualdad que existió en su momento entre los docentes vinculados por los entes territoriales y aquellos cuyo nombramiento era nacional, por lo que se concedió ese beneficio a los primeros (que luego fueron incluidos en el proceso de nacionalización de la educación) y no así a los segundos, pese a que prestasen sus servicios en establecimientos ubicados en las entidades territoriales.

Por consiguiente, es con sustento en la norma antes citada que la pensión gracia no puede reconocerse a favor de los docentes nacionales (con vinculación de carácter nacional). En este orden de ideas, resulta imprescindible aclarar la incidencia que tiene el origen de los recursos al establecer del carácter de la vinculación a la docencia. En tal razón, es necesario remitirse al Decreto 3157 de 1968 por medio del cual reorganizó el Ministerio de Educación Nacional, que en relación a la competencia de los Fondos Educativos Regionales, indica: «[…] Artículo veintinueve. En cada uno de los Departamentos, en el Distrito Especial y en las áreas metropolitanas que se crean, habrá Fondos Educativo Regional o Distrital constituido por aportes de la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial y los Municipios para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y de carreras intermedias. Artículo treinta. Las pensiones de jubilación, cesantías y demás indemnizaciones a que tenga derecho el personal directivo, docente, administrativo y auxiliar de los planteles de educación y demás organismos oficiales no es imputables a los Fondos Educativos Regionales si no al Gobierno Nacional, Departamental o Municipal, según la calidad jurídica de las personas que las reclamen y con cargos a los recursos previstos para atender a dichas obligaciones. Todo sin perjuicio de lo que con respecto a las cesantías de los funcionarios del orden nacional dispone el Decreto 3118 de 1968. Artículo treinta y uno. Los Fondos Educativos Regionales serán administrados por las autoridades del respectivo Departamento, Distrito

Especial o Área Metropolitana con la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional que será funcionario de éste y que tendrá funciones que le asigne el Gobierno Nacional. […] Artículo treinta y cuatro. El Ministerio de Educación Nacional procederá a delegar por contrato la administración de los planteles nacionales dependientes de él, a las Secretarías de Educación de los Departamentos o Distrito Especial de Bogotá, o de las Áreas Metropolitanas que se constituyan y a aportar al Fondo Educativo Regional, respectivo las sumas necesarias para atender al sostenimiento de dichos establecimientos, dentro de las modalidades establecidas en el respectivo contrato […]» Por otro lado, se aclara que la Ley 715 de diciembre 21 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, estableció en su artículo 1 lo siguiente: «[…] Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley […]». Los artículos 356 y 357 constitucionales son del siguiente tenor: «[…] ARTÍCULO 356. Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1993, Desarrollado por la Ley 1176 de 2007. Modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995.

Artículo 2º. El artículo 356 de la Constitución Política de Colombia quedará así: Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley. Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. Inciso 4, Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 04 de 2007, así: Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. ARTÍCULO 357. Desarrollado por la Ley 1176 de 2007, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 1995, Modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2001, Modificado por el art. 4, Acto Legislativo 04 de 2007,

así: El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución […]» Frente al tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante providencia de 27 de agosto de 2015, expediente 2014-00287, en el tema bajo estudio precisó lo siguiente: «[…] Los artículos 356 y 357 de la Constitución que se analizan, fueron modificados por el Acto Legislativo 1 de 30 de julio de 2001 que entró en vigencia el 1º de enero de 2002. Mediante esta reforma se suprimió el situado fiscal -cesión que hacía la Nación a los departamentos y distritos de un porcentaje de sus ingresos corrientesy se creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios. La novedad más relevante radica en incluir a las entidades territoriales, en particular a los departamentos y distritos, como “destinatarios directos”, dejando así de ser “cesionarios” de estos recursos nacionales.24 En efecto, dentro del proceso de descentralización, la Constitución debe asignar competencias a las entidades territoriales para lo cual es consecuente en ordenar la transferencia de los recursos necesarios para el efecto, al punto que prohíbe descentralizar competencias sin que previamente se asignen los recursos fiscales suficientes para atenderlas (inciso 9º del Art. 356). Ahora bien, para implementar esta reforma se expidió la Ley 715 de 21

de diciembre de 2001, cuyo artículo 1º se refirió a la naturaleza del Sistema General de Participaciones en los siguientes términos: “Artículo 1o. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.”25 En consecuencia, los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos. Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no “recursos nacionales” […]» Con base en lo anterior, los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual, el carácter del docente, que fue nombrado por la entidad territorial, como agente del mismo, y que sus salarios fueran pagados con recursos del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, es territorial y no nacional. Adicionalmente, la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia de

unificación SUJ 11-S213, en la cual fijó los criterios a tener en cuenta para determinar la calidad de la vinculación de los docentes, esto es, si tiene connotación de territorial o nacionalizada, o si por el contrario, es de carácter nacional. La citada providencia reiteró que no es posible inferir que los educadores territoriales o nacionalizados se tornan nacionales en aquellos eventos en los que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, así como en aquellos en los que en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y así mismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal. De esta manera, concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza ocupada, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Así mismo, señaló que la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza ocupada sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales es prueba idónea de calidad de docente territorial o nacionalizado. En su defecto, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia SUJ 11-S2 del 21 de junio de 2018, demandante: Gladys Amanda Hernández Triana. indicó que también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de

vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. Conforme las pautas jurisprudenciales mencionad