CE-SECCION SEGUNDA-27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18)-2019

ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA DE FUNCIONARIO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN – Improcedencia de los recursos en sede

administrativa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO DE INSUBSISTENCIA – Cómputo Se reitera que frente a los actos de insubsistencia, expedidos en ejercicio de la potestad discrecional de libre remoción, estos simplemente se ejecutan, y se proscribe los recursos en su contra, es así como, por tratarse de un retiro del servicio, el término para contabilizar la caducidad, debe realizarse a partir de la ejecución del acto. (…). La anterior circunstancia, permite afirmar que la actora cuestionó la legalidad del acto de insubsistencia una vez se encontraba agotado el término previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que, en consecuencia, da lugar a declarar por probada la excepción de caducidad del medio de control, conforme lo realizó el a – quo en la sentencia que se recurre, lo que imposibilita a la Sala a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la presente controversia. INSUBSISTENCIA – Definición / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Fundamento / SILENCIO ADMINISTARTIVO – Concepto La insubsistencia es una causal autónoma de retiro del servicio aplicable para quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción o en provisionalidad cargos de carrera administrativa; ésta se produce por la facultad discrecional de remoción de la que están investidas las autoridades nominadoras,

con el propósito de hacer cesar la vinculación al empleo para el cual un servidor fue designado. (…). La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general, e impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. (…). Se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración, recurriendo el acto ficto ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la clasificación de los actos administrativos según su contenido: definitivos, de trámite y de ejecución, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de octubre de 2009, C.P.: Filemón Jiménez. En

relación con los actos administrativos reglados y discrecionales, ver: Corte constitucional, sentencia C-031 de 1995, M.P.: Hernando Herrera Vergara. En relación con los actos administrativos expresos y presuntos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 2007, radicación: 14850, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Sobre la insubsistencia del servidor público, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de enero de 2006, radicación: 2002-00188-01, C.P.: Tarsicio Cáceres Toro. En cuanto a la finalidad de la caducidad judicial, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de septiembre de 2013, radicación: 0753-11, C.P.: Gerardo Arenas Monsalve.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 49 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C. siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 27001-23-33-000-2015-00136-01(2841-18)

Actor: CARMEN ROSA MOSQUERA MOSQUERA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ

Trámite: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho /

Segunda Instancia.

Asunto: Establecer si el acto por medio del cual se declaró insubsistente a la demandante se encuentra inmerso dentro del fenómeno de caducidad.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección1, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obran en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual declaró probada de oficio la excepción de caducidad y en consecuencia denegó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Carmen Rosa Mosquera Mosquera contra el Departamento del Chocó.

I. ANTECEDENTES2 1.1 La demanda y sus fundamentos.

Carmen Rosa Mosquera Mosquera, por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011-, 1 Informe visible a folio 104. 2 Demanda visible a folios 1 al 6 del expediente. 3 El abogado Eduardo Mosquera Cristancho. presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Decreto 0301 de 3 de junio de 2005, por medio del cual el Gobernador del Departamento del Chocó declaró insubsistente su nombramiento en provisionalidad del cargo de Auxiliar de Servicios Generales código 6035 grado 01 del Colegio Luis Lozano Scipión ubicado en el municipio

de Condoto (Chocó); y, del acto ficto o presunto generado por haber operado el fenómeno del silencio administrativo negativo respecto del recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al cargo de Auxiliar de Servicios Generales grado 01 código 6035 del Colegio Luis Lozano Scipión o a un cargo de igual o similar categoría; el pago debidamente indexado de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la declaratoria de insubsistencia hasta que se efectúe su reintegro efectivo; dar aplicación a la sentencia en los términos del artículo 179 del C.C.A.; y, la cancelación de las costas y agencias en derecho. Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado de la demandante, así: Señaló que la señora Carmen Rosa Mosquera Mosquera fue nombrada en provisionalidad, por medio del Decreto 0272 de 20014 suscrito por el Gobernador del Departamento del Chocó, para que se desempeñara como Auxiliar de Servicios Generales grado 01 código 6035 en el Colegio Luis Lozano Scipión, cargo del cual tomó posesión el 1º de junio del mismo año. Afirmó que a través del Decreto 0301 del 3 de junio de 20055, expedido por misma autoridad administrativa, fue declarado insubsistente su nombramiento. En tal virtud, el 15 de julio de 2005 presentó recurso de reposición contra el mencionado acto administrativo,

sin que a la fecha se hubiese obtenido respuesta alguna. 1.2 Normas vulneradas y concepto de vulneración Como disposiciones transgredidas citó las siguientes: Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 90 y 125; Ley 909 de 2004. Como concepto de vulneración de las normas invocadas, la demandante consideró que los actos acusados están viciados de nulidad por el cargo que se expone a continuación: 4 Visible a folio 12 del expediente. 5 Visible a folio 15 del expediente. Falta de motivación. Toda vez que, para el 3 de junio de 2005, fecha en que fue proferido el acto acusado, se encontraba en vigencia la Ley 909 de 20046, la cual determinó que es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. En tal virtud, la decisión acusada no estuvo sujeta a motivos legales, lo que significó que el acto acusado fuese expedido de forma irregular, dado que quienes ocupen cargos que son propios de carrera administrativa solo podrán ser desvinculados de la administración por razones disciplinarias, por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal previamente establecida en la ley. Añadió que este mandato se aplica a los empleados de carrera administrativa indistintamente de si la designación se efectuó en propiedad o en provisionalidad, pues así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-222 de 20057.

Señaló que, en caso de que se desvincule a un funcionario nombrado en provisionalidad para ejercer un cargo de carrera administrativa, y éste no sea motivado, se incurre en un desconocimiento al debido proceso, derecho fundamental consagrado en la Constitución Política. 1.3 Contestación de la demanda. El Departamento del Chocó por medio de su apoderado judicial, contestó la demanda dentro de la oportunidad legal y se opuso en su totalidad al reconocimiento de las suplicas con fundamento en los siguientes argumentos8: Expuso que la designación de un empleado nombrado en provisionalidad tiene lugar frente a empleos que son propios de carrera administrativa con personal no seleccionado, tal circunstancia permitió deducir que el nombramiento de la demandante no tuvo un efecto inherente al nombramiento de un empleado de carrera, puesto que no se vinculó según todos los requisitos del sistema de méritos y, por tanto, no le fue otorgada la estabilidad propia del mismo. 6 Ley 909 de 2004: Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. Artículo 49 parágrafo 2. 7 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia 7-222 de 2005, Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández. ‘’ (…) Pese al carácter eminentemente transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de libre nombramiento y remoción. En tal sentido esta Corporación ha reiterado que “el nombramiento

en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello”. Así pues, ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar. (…) 8 Visible a folios 31 al 37. Resaltó que la permanencia de un servidor público en un cargo ocupado en provisionalidad por encima del término previsto en la ley, no le genera ningún derecho de inamovilidad, en consecuencia, no le surgía al empleador la obligación de motivar el acto de insubsistencia. Finalmente interpuso las siguientes excepciones: i) indebida representación de parte, por cuanto el mandato otorgado al abogado demandante tenía como finalidad obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de la accionante y no la declaratoria de configuración del fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo para generar un acto ficto o presunto tal como se consignó en la demanda, lo cual resulta una extralimitación; ii) prescripción de la acción, pues si el derecho reclamado se causó en junio de 2005 y la demanda fue presentada en octubre de 2015, es evidente que ha operado este fenómeno; e iii) inexistencia del derecho, pues el retiro de una persona que no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por la

autoridad nominadora, sin motivar la providencia. 1.4 La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia del 8 de marzo de 20189 declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Afirmó que en el sistema procesal administrativo colombiano, los actos de nombramiento y remoción, como lo es el acto que declara la insubsistencia, no procede la interposición de los recursos de la vía gubernativa por disposición de la ley10, es decir que en el presente caso la actuación correcta sería la presentación de una demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa una vez se encuentre ejecutoriado el mismo. En este orden de ideas, interponer un medio de impugnación que la ley prohíbe para controvertir una decisión, es una actuación inane, en consecuencia, el recurso de reposición presentado por la demandante no podría generar el fenómeno del silencio administrativo negativo. Recordó que la caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal, que la demanda debe ser presentada dentro de los términos establecidos por la ley con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica, lo cual limita, de 9 Sentencia 026 del Tribunal Administrativo del Chocó, Magistrada Ponente: Mirtha Abadía Serna. 10 Artículo 49 del Decreto 01 de 1994 (vigente al momento de expedición del acto): “(…) No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios,

o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa (…)”. manera justificada, el derecho de acción de los ciudadanos. En tal sentido, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo11, «el cual se encontraba vigente para el momento en que se expidió el Decreto 0301 de 2005», planteó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caducaba al cabo de 4 meses contados a partir de la publicación, notificación o ejecución12 del acto según fuere el caso. En este orden de ideas, aseveró que encontró ajustado a la ley el hecho de que el Departamento del Chocó no concediera recurso alguno en contra del acto administrativo que retiró a la señora Carmen Rosa Mosquera Mosquera de su cargo, puesto que resulta improcedente de acuerdo al artículo 49 del Código Contencioso Administrativo13, por lo mismo, el Decreto 0301 de 2005 quedó en firme desde el momento en el que le fue notificado personalmente a ésta, dado que no procedía ningún recurso, tal y como lo establece el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo14. Aseguró que, de acuerdo al material probatorio allegado al proceso, la demandante laboró hasta el 11 de julio de 2005, fecha en que se le notificó personalmente el acto administrativo de insubsistencia que la separó de su cargo, por lo que a partir de este momento empezó a contabilizarse el terminó de caducidad de 4 meses para demandar la nulidad y restablecimiento, esto es desde el 12 de junio de 2005, por lo que, al momento de presentación de la demanda (30 de septiembre de 2015) ya habían transcurrido 10

años, lo que llevó a declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 1.5 El recurso de apelación. La señora Carmen Rosa Mosquera Mosquera, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos15: Manifestó que no se puede desconocer que se debe estudiar la legalidad del Decreto 0301 de 2005 y también el acto ficto o presunto generado del silencio administrativo 11 ‘’ARTÍCULO 136: Caducidad de las acciones: (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…)’’ 12 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, vigente al momento de presentación de la demanda estableció que, si se trataba de un acto de ejecución, el término se contaría a partir de ésta. 13 ‘’Articulo 49. Improcedencia <vigente al momento de expedición del acto>: No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. (…)’’ 14 ‘’ARTICULO 62. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. <Vigente al momento de expedición del acto:> Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. (…)’’ 15 Visible a folios 77 a 86 del expediente. negativo respecto del recurso de reposición interpuesto en contra del anterior acto administrativo, dado que no es un acto general, de trámite, preparatorio o de ejecución; todo lo contrario, es particular y concreto porque resuelve una situación jurídica específica de la demandante, así las cosas, sería procedente interponer un recurso de reposición según lo establecido en el artículo 50 del Decreto 01 de 198416.

Señaló que se generó una falta de correspondencia entre lo solicitado en la demanda y lo resuelto en el fallo, por cuanto se utilizó como norma para motivar la sentencia, el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo y no el artículo 50 ibídem, esto en razón a que confundió la naturaleza de los actos demandados. En su sentir, era viable la interposición del recurso de reposición contra el Decreto 0301 de 2005, y en virtud a que nunca fue resuelto, se debía proceder a declarar la configuración del silencio administrativo negativo; en otras palabras, como no se resolvió el recurso, no era posible que operara la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto querellado no estaba ejecutoriado y continuó así hasta la fecha de presentación de la demanda. Finalmente, expresó que en los casos en los que se configura un acto ficto o presunto

derivado de un silencio administrativo, no existe término perentorio alguno que dé cabida al fenómeno de la caducidad, tal como se establece en el numeral 3 del artículo 136 del Decreto 01 de 198417, la jurisprudencia del Consejo de Estado18 y de la Corte Constitucional19.

II. CONSIDERACONES Cuestión previa. 16 ‘’ (…) ARTICULO 50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque. (…)’’

17 “(…) ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES:

(…)

3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo (…)”. 18 CONSEJO DE ESTADO, auto 201301457 del 2016, Magistrado Ponente: William Hernández Gómez. 19 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-875 de 2011, Magistrado Ponente: Jorge Ignacio

Pretelt. Previo a establecer el problema jurídico, y atendiendo que el argumento expuesto en el recurso de apelación por la parte demandante está dirigido a cuestionar la configuración del fenómeno de caducidad declarada por el a quo, considera la Sala necesario establecer si resultaba procedente la interposición del recurso de reposición presentado por la señora Carmen Rosa Mosquera Mosquera en contra del Decreto 0301 del 3 de junio de 2005, por medio del cual el Gobernador del Departamento del Chocó declaró

insubsistente su nombramiento del cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Código 6035, grado 01 del Colegio Luis Lozano Scipióno, pues de no ser así, no se podría efectuar estudio alguno. Bajo ese contexto, de acuerdo a lo señalado en la sentencia de primera instancia, en contraste con los cargos establecidos por la apelante para solicitar la nulidad del acto acusado, es pertinente realizar un estudio sucinto de la teoría del acto administrativo, sus elementos, características y clasificación, para aplicarlo al caso sub examine y a partir de ello determinar si se configuró el fenómeno de la caducidad respecto a la acción instaurada. Para el efecto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: i) el acto administrativo desde una perspectiva legal, jurisprudencial y doctrinal; ii) del acto de insubsistencia; iii) del fenómeno de caducidad; y, iv) del caso en concreto. i) El acto administrativo desde una perspectiva legal, jurisprudencial y doctrinal. Uno de los mayores ejemplos de la materialización de los fines del Estado Social de Derecho, es la adopción del acto administrativo como forma de comunicación de la voluntad estatal en aras a garantizar el orden y la estabilidad política, económica y social. Debido a la importancia que contiene este concepto, es posible encontrar dentro de la legislación nacional, numerosas normas que hacen referencia a sus causas, límites, formas de ser controvertidos y factores procedimentales en razón de su relevancia en la ejecución del papel garantista y regulador del Estado. Sin embargo, ha sido la jurisprudencia la encargada de brindar mayor amplitud al

concepto, la Corte Constitucional20, por ejemplo, ha definido el acto administrativo como ‘’ (…) la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados (…)’’ El Consejo de Estado, por su parte, ha profundizado aún más al establecer cuáles son los elementos que hacen parte de la esencia del mismo y que, por tanto, lo diferencian de otras manifestaciones estatales como los hechos u operaciones administrativas, en tal sentido, se emitió el siguiente pronunciamiento21: 20 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-1436 DEL 2000, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. 21 CONSEJO DE ESTADO, sentencia N. 110010327000201300007 00, Magistrada Ponente: Stella Jeanette Carvajal Basto. “(…) El acto administrativo, como expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición). Sin tales elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad (…)”.

Es importante hacer énfasis en los elementos sustanciales de un acto administrativo y en la manera como éstos, en conjunto, hacen que nazca a la vida jurídica, en aras de establecer cuándo se encuentran ajustados a la ley y cómo debe ser el procedimiento a seguir en caso de que ocurran controversias respecto al mismo, para el efecto, se señala lo dicho por el doctrinante Luis Berrocal Guerrero en su libro ‘[m]anual del Acto Administrativo’’22, en el cual expresa qué: Los elementos esenciales de un acto administrativo son básicamente cuatro, a saber: es una declaración, ya que al ser un acto jurídico es una expresión formal, ideal o teórica de la actividad del Estado; es unilateral puesto que se constituye o nace con la sola declaración de la autoridad u órgano que lo emite, es decir que proviene de un solo extremo, por tanto, los derechos y obligaciones que de él surjan no resultan del acuerdo de voluntades o de convenios, si no del mero pronunciamiento o decisión estatal; se realiza en ejercicio de la función administrativa, es decir, a partir de una potestad otorgada por el ordenamiento; y, produce efectos jurídicos directos, lo cual, en palabras de esta corporación23 significa que: ‘’ (…) es una manifestación de la voluntad de la Administración que tiene la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica (…)’’ Cabe aclarar que, aun cuando un acto administrativo posee los mencionados elementos, necesita estar acorde al ordenamiento jurídico para ser considerado valido, noción que se obtiene a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional24 en la que se estableció que: ‘’(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de

obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de 22 BERROCAL, Luis Enrique, 2016. Manual del Acto Administrativo, pág. 81. 23 CONSEJO DE ESTADO, sentencia N. 2667 del 15 de marzo de 1995, Magistrado Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez. 24 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-069 de 1995, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular

(…)’’ La anterior disposición garantiza que, si bien los actos administrativos se efectúan de manera unilateral, esto no significa que respondan a un ejercicio arbitrario o independiente de quien lo expide, por el contrario, necesitan estar conforme a la Constitución Política y a la normativa superior que lo regula, es por esto que esta Corporación25, determinó lo siguiente: “(…) Ningún acto de tal naturaleza debe escapar del control jurisdiccional, precisamente para que se examine si quien lo expidió tenia competencia para ello y si al ejercerla lo hizo con observancia de las disposiciones superiores que gobiernan la materia. (…)”. En tal virtud, es válido afirmar que, si el acto administrativo es expedido por un funcionario competente, con arreglo a las normas constitucionales y legales superiores, es considerado valido, característica que no se debe confundir con la eficacia del acto, explicada por la Corte Constitucional en los siguientes términos: ‘’ (…) La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada, claro está, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual. La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a

producir efectos jurídicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo perfecto pero ineficaz. Así mismo, una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. (…)’’ Pese a que se ha buscado dar una noción global de lo que es un acto administrativo, que reúna los elementos otorgados por la ley, la jurisprudencia y la doctrina, es claro que las características procedimentales propias de cada acto, 25 CONSEJO DE ESTADO, radicado N. 4821 de 1977, Consejera Ponente: Clara Forero de Castro. dependen de los supuestos de hecho y de derecho que lo rodean, por lo que considera necesario esta Sala, realizar una pequeña clasificación de los actos administrativos dando prevalencia a aquellos cuyos factores sustanciales y formales resultan relevantes al caso sub examine, tal como se evidenciará a continuación: Actos administrativos definitivos, de trámite y ejecución: Según los efectos que produzca el acto y su capacidad conclusiva, pueden ser definitivos, de trámite, preparatorios o de ejecución, veamos entonces una breve definición de cada uno: Los actos definitivos, según lo dispone el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son aquellos que de forma directa o indirecta deciden de fondo un asunto, de menara tal que se hace imposible continuar con

la actuación. Por su parte, los de trámite, comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, to