CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-31-000-1993-07556-01(2256-05)-2007

ACTO DE SUPRESION DE CARGOS – Pretensión de inaplicación por ser de carácter general, impersonal y abstracto / INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL HUILA – Naturaleza jurídica / PLANTA DE PERSONAL – Determinación en los establecimientos públicos / ACTO COMPLEJO – Determinación de la planta de personal en los establecimientos públicos / ACTO COMPLEJO – Concepto En las anteriores condiciones no asiste razón al Tribunal, cuando concluyó que el oficio demandado era un simple acto de comunicación, pues al radicar la competencia para la remoción de la actora en el Gerente, dicho oficio se convierte en el acto mismo de remoción y en consecuencia, se encuentra por este aspecto, bien dirigida la demanda. Por lo anterior, habrá de revocarse la sentencia apelada en cuanto se inhibió para un pronunciamiento de mérito en relación con estos actos y en su lugar se entrará al estudio de fondo del presente asunto. Al tenor del artículo 1º del Decreto No. 000305 de 1982, el Instituto de Desarrollo Municipal del Huila – IDEHUILA, es un establecimiento público, de carácter departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación. Es decir, es una entidad descentralizada del orden departamental. El Decreto 1222 de 1986, en relación con el régimen de personal de los establecimientos públicos, en el artículo 305, señaló: “… Con aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las

asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos”. Lo anterior quiere decir, que expedido el acto de determinación de la planta de personal por parte de la Junta Directiva, debe el gobierno expedir otro aprobándola, conformando el primero y el segundo un verdadero acto complejo. Sin la existencia del segundo, el primero no tiene vida jurídica. Lo alegado por la entidad demandada sobre ese particular, no es de recibo, por cuanto la norma es clara en señalar que la determinación de la planta debe ser aprobada por el Gobierno Departamental, es decir, que sí se necesita la materialización de dicha aprobación en un acto que así lo exprese. No basta con el acompañamiento de un delegado del Gobierno para el efecto, sino que es necesario que el Gobernador expida un acto manifestando la voluntad del gobierno departamental de aprobar la planta señalada por la Junta Directiva. El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Para que se conforme es indispensable que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. En las anteriores condiciones no asiste razón a la Entidad, cuando afirma que lo establecido en la norma es un simple control de tutela y que no es necesario expedir un acto diferente, por cuanto el simple acompañamiento de un delegado del Gobierno dentro del proceso no es suficiente. Lo anterior quiere decir que el acto fue expedido en forma irregular, encontrándose en consecuencia afectado de nulidad, lo que da lugar a su inaplicación para este caso en particular y conlleva a la nulidad del acto

demandado, pues éste último fue expedido con base en lo determinado en aquél.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., febrero quince (15) de dos mil siete (2007).

Radicación número: 41001-23-31-000-1993-07556-01(2256-05)

Actor: ANGELINA ALVAREZ YUSUNGUAIRA

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL HUILA AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 25 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.

A N T E C E D E N T E S

ANGELINA ÁLVAREZ YUSUNGUAIRA, FERNANDO MARTÍNEZ GÓMEZ, MARÍA

NELCY SANTOS CLEVES, GLORIA EUGENIA SOLANO GUTIÉRREZ, NELLY DÍAZ TOVAR, TERESA GALINDO YUSTRES, ARMANDO RAMÍREZ RODRÍGUEZ, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandan del Tribunal Administrativo del Huila, se declare la inaplicación o inexistencia del Acuerdo No. 03 del 24 de junio de 1993, y nulidad de los Oficios Nos. G-308, G-314, G-305, G-309, G-315, G-307 y G-304 de junio 28 de 1993, por medio de los cuales se le comunicó a los actores sobre

la supresión de sus cargos. Como consecuencia de lo anterior, solicitan el correspondiente restablecimiento del derecho. Como hechos en que fundamentan sus pretensiones, señalan: La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Municipal del Huila, mediante Acuerdo No. 031 del 26 de diciembre de 1990, fijó la planta de personal de los empleados del Instituto a partir del 1º de enero de 1991. El 28 de junio de 1993, el Gerente de la Entidad demandada, remitió a los actores, oficios en los que le comunica que mediante Acuerdo No. 03 del 24 de junio de 1993, expedido por la Junta Directiva, el cargo que ocupaban había sido suprimido, razón por la cual los retira del servicio. Normas Violadas.- Citó las siguientes: C.N., artículo 29 Decreto 1222 de 1986, artículos 231, 232, 305 y 324. C.C.A., artículo 85. Como concepto de violación, señala que los establecimientos públicos descentralizados del orden departamental, si bien tienen autonomía administrativa y patrimonio propio, no gozan de total autonomía, sino que para ciertos actos, requieren de actuaciones anteriores o posteriores, que por mandato de la Ley corresponde a la Asamblea Departamental y al Gobierno Departamental. Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo señalado en el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, corresponde a las Junta Directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, con aprobación del Gobierno Departamental, determinar las plantas de personal, con sujeción a las normas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y

remuneración de los empleos. En consecuencia, el Acuerdo No. 03 del 24 de junio de 1993, no puede producir efecto legal alguno, pues si bien es cierto, la Junta Directiva puede establecer la planta de personal, falta un elemento esencial para su validez, cual es la aprobación del gobierno departamental. A lo anterior se agrega que los cargos desempeñados por los actores no fueron realmente suprimidos de la planta de personal, obrando por tanto la Gerencia del Instituto demandado, con desviación propia de sus funciones al desvincular a un funcionario por supresión, cuando el cargo no ha desaparecido. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Huila, mediante la sentencia apelada, denegó las súplicas de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: En relación con la inexistencia del acto administrativo, señala que no se presenta tal situación por cuanto nació a la vida jurídica y produjo todos los efectos legales. Situación diferente a la inexistencia o inaplicación del acto administrativo, es la nulidad que se invoca por algún vicio en la expedición del mismo, el cual puede ser declarado nulo que se incurrió en una causal de tal naturaleza. Señala el Tribunal que aceptando lo señalado en el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, tal norma no ha sido vulnerada, porque el Gobierno Departamental ha tenido su representación en la Junta Directiva, tal como se infiere del contenido del Acta No. 06 del 24 de junio de 1993, en la que el Gobernador envió a una persona que actuó por delegación suya, lo que prueba que el Gobierno estuvo presente en la adopción y decisión tomada.

En lo que tiene que ver con los oficios demandados, consideró que por tratarse simplemente de escritos en los que se les informaba sobre la decisión de supresión, no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que creen, modifiquen o extingan una situación particular o concreta, razón por la cual se inhibió para un pronunciamiento de fondo. RAZONES DE LA APELACIÓN A folios 135 y siguientes obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante que como fundamento de la apelación, expone: La decisión del Tribunal Administrativo del Huila, va en contravía de la unidad jurisprudencial en casos similares al examinado, para lo cual cita y transcribe sentencias tanto de esa Corporación, como del Consejo de Estado, en las que se ha señalado que tratándose de competencia de las juntas directivas para la expedición de las plantas de personal de la Entidad, ésta se encuentra compartida con el gobierno departamental y está sujeta a los lineamientos fijados por la Asamblea Departamental. Lo anterior significa que el acto administrativo por medio del cual se adopta una nueva planta de personal para un establecimiento público del orden departamental, constituye un acto complejo que para su perfeccionamiento requiere la intervención de dos autoridades, resultando indispensable, desde el punto de vista formal y material, un Decreto del gobernador por medio del cual se apruebe el Acuerdo expedido por la Junta Directiva del Establecimiento Público. Por lo anterior, considera el actor, que el haber empleado la expresión inexistente no hace que no se pueda proferir un pronunciamiento de fondo sobre el tema, cuando del texto de la demanda se deduce que lo solicitado es la nulidad de dicho

acto. Para resolver, se C O N S I D E R A La Sala entra al estudio del fondo del presente proceso, teniendo en cuenta que era procedente formular en la misma demanda las pretensiones de los varios demandantes, en razón a que los motivos expuestos como de ilegalidad de los actos demandados son homogéneos, pues la demanda se fundamenta en una razón principal y es la de que el acto de carácter general que determinó la planta de personal de la Entidad demandada, requería de la aprobación del Gobierno Departamental, actuación que no se dio en el presente caso; no se alegan situaciones de carácter particular que hagan imposible el estudio de las razones alegadas y que lleven a la conclusión de que son situaciones tan disímiles que debían ser estudiadas cada una en un proceso diferente, es decir, que se dan los presupuestos establecidos en el artículo 82 del C.P.C. Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente: Se demanda en el presente proceso, la declaración de inexistencia o inaplicación del Acuerdo No. 03 del 24 de junio de 1993, y la nulidad de los Oficios Nos. G308, G-314, G-305, G-309, G-315, G-307 y G-304 de junio 28 de 1993, por medio de los cuales se comunicó a los actores la supresión de sus cargos. En primer término la Sala determinará si las pretensiones de la demanda están correctamente formuladas, caso en el cual entrará al estudio de fondo del presente asunto. Es del caso señalar en consecuencia, que el Acuerdo No. 03 del 24 de junio de 1993, por medio del cual se estableció la planta de personal del Instituto de

Desarrollo Municipal del Huila –IDEHUILA-, es un acto de carácter general, impersonal y abstracto, razón por la cual no era susceptible de ser demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estando por lo tanto, correctamente dirigida la demanda, en cuanto en ella se solicitó su inaplicación, petición sobre la cual se estudiará más adelante. En relación con la demanda contra los oficios con los que se le comunicó a los actores la supresión de su cargo y que el Tribunal consideró era un simple acto de comunicación, lo que lo llevó a inhibirse para un pronunciamiento de fondo, la Sala dictó auto para mejor proveer con el fin de que al proceso fueran allegados los Estatutos de la Entidad demandada que regían para la fecha de retiro de los actores, los cuales están contenidos en el Decreto 000305 de 1982 y en los que se leen como funciones del Gerente de la Entidad, entre otras, la de: … g. Nombrar y remover los empleados del Instituto con sujeción a los presentes Estatutos y a los reglamentos que para el efecto establezca la Junta Directiva. … En las anteriores condiciones no asiste razón al Tribunal, cuando concluyó que el oficio demandado era un simple acto de comunicación, pues al radicar la competencia para la remoción de la actora en el Gerente, dicho oficio se convierte en el acto mismo de remoción y en consecuencia, se encuentra por este aspecto, bien dirigida la demanda. Por lo anterior, habrá de revocarse la sentencia apelada en cuanto se inhibió para un pronunciamiento de mérito en relación con estos actos y en su lugar se entrará

al estudio de fondo del presente asunto. En primer lugar, se establecerá si es del caso inaplicar el acto general, pues en caso de prosperar tal petición, sería innecesario adentrarse en el estudio de las demás razones de la demanda, por ser aquél la base de los actos particulares. Al tenor del artículo 1º del Decreto No. 000305 de 1982, el Instituto de Desarrollo Municipal del Huila – IDEHUILA, es un establecimiento público, de carácter departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación. Es decir, es una entidad descentralizada del orden departamental. El Decreto 1222 de 1986, en relación con el régimen de personal de los establecimientos públicos, en el artículo 305, señaló: … Con aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos. … Lo anterior quiere decir, que expedido el acto de determinación de la planta de personal por parte de la Junta Directiva, debe el gobierno expedir otro aprobándola, conformando el primero y el segundo un verdadero acto complejo. Sin la existencia del segundo, el primero no tiene vida jurídica. Lo alegado por la entidad demandada sobre ese particular, no es de recibo, por cuanto la norma es clara en señalar que la determinación de la planta debe ser aprobada por el Gobierno Departamental, es decir, que sí se necesita la

materialización de dicha aprobación en un acto que así lo exprese. No basta con el acompañamiento de un delegado del Gobierno para el efecto, sino que es necesario que el Gobernador expida un acto manifestando la voluntad del gobierno departamental de aprobar la planta señalada por la Junta Directiva. El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Para que se conforme es indispensable que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. En el presente caso, la actuación ordenada por el artículo 305 del Decreto Ley 1222 de 1986, se ajusta a la definición de lo que se ha entendido como acto complejo, pues resulta del concurso de voluntades de dos entidades, Junta Directiva y Gobierno Departamental, el contenido y el fin es el mismo, pues las dos actuaciones estarían dirigidas a la determinación de la planta de personal de la Entidad y los actos individualmente considerados no tienen existencia jurídica separada e independiente, si se tiene en cuenta que para el perfeccionamiento de cada uno de ellos es necesaria la presencia del otro, como en el presente caso, en que la determinación de la planta sólo tiene validez si es aprobado por el Gobierno Departamental y a su vez éste último sólo puede aprobar la planta previamente determinada por la Junta Directiva de la Entidad, quien es la competente para el efecto. La no existencia del acto aprobatorio, afecta la validez de la decisión de la Junta Directiva. En las anteriores condiciones no asiste razón a la Entidad, cuando afirma que lo

establecido en la norma es un simple control de tutela y que no es necesario expedir un acto diferente, por cuanto el simple acompañamiento de un delegado del Gobierno dentro del proceso no es suficiente. Lo anterior quiere decir que el acto fue expedido en forma irregular, encontrándose en consecuencia afectado de nulidad, lo que da lugar a su inaplicación para este caso en particular y conlleva a la nulidad del acto demandado, pues éste último fue expedido con base en lo determinado en aquél. Por las razones que anteceden, se revocará la providencia del Tribunal que denegó las súplicas de la demanda en lo que tiene que ver con el Acuerdo demandado y se inhibió en relación con los oficios, por las razones antes expuestas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “B” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia del 25 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual denegó una de las súplicas de la demanda y se inhibió respecto de la solicitud de nulidad de los oficios demandados. En su lugar, se dispone: INAPLÍCASE el Acuerdo No. 03 de del 24 de junio de 1993, por el cual se determinó la planta de personal del Instituto de Desarrollo Municipal –IDEHUILA-, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. DECLÁRASE la nulidad de los Oficios Nos. G-308, G-314, G-305, G-309, G-315,

G-307 y G-304 de junio 28 de 1993, proferidos por el Gerente de la Entidad demandada, por medio de los cuales se comunicó a los actores ANGELINA

ALVAREZ YUSUNGUAIRA, ARMANDO RODRÍGUEZ RAMÍREZ, MARÍA NELCY

SANTOS CLEVES, TERESA GALINDO YUSTRES, NELLY DÍAZ TOVAR, GLORIA EUGENIA SOLANO GUTIÉRREZ y FERNANDO MARTÍNEZ GÓMEZ, la supresión de sus cargos y se les retiro del servicio. Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, se condena a la entidad demandada a reintegrar a los demandantes a un cargo de igual o superior categoría al que venían desempeñando, de conformidad con las normas de carrera, y al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta que se haga efectivo el reintegro. Las sumas que resulten a favor de los actores, se ajustarán en su valor de acuerdo con la forma y términos señalados en la parte considerativa. De los valores que resulten en favor de los demandantes se descontará lo que hubiere recibido por concepto de indemnización por la supresión del cargo e igualmente lo percibido por el desempeño de otros cargos públicos durante el lapso que abarca la presente condena. Declárase para todos los efectos que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios. A la sentencia se dará cumplimiento en la forma señalada en los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO