CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-31-000-2010-00139-01(0490-16)-2018

MANDAMIENTO EJECUTIVO - Procedimiento ejecutivo / TITULO EJECUTIVO - Sentencia de segunda instancia / TITULO EJECUTIVO - No expresa una obligación clara y exigible respecto de los factores salariales solicitados / MANDAMINETO DE PAGO - Niega Es oportuno hacer especial énfasis en los elementos que debe contener el título ejecutivo para viabilizar el mandamiento de pago, es decir, que aquél contenga una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. Al estudiar la numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, se observa que la reliquidación ordenada no fue expresa ni clara en cuanto a la inclusión de los factores salariales que la demandante echa de menos. En efecto, ni el artículo antes citado ni la orden judicial impartida impusieron a la entidad accionada la obligación de reliquidar la pensión de jubilación con inclusión de la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones reclamadas con la demanda ejecutiva. En consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, en el presente caso se confirmará el proveído impugnado, toda vez que el título ejecutivo aportado no es claro ni expreso frente a la obligación de reliquidar la pensión de jubilación de la demandante con inclusión de la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 717 DE 1978 - ARTICULO 12

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 41001-23-31-000-2010-00139-01(0490-16)

Actor: MARIA DEL ROSARIO LOSADA SILVA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 13 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en los términos solicitados en la demanda ejecutiva promovida por la señora María del Rosario Losada Silva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

1. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.

La señora María del Rosario Losada Silva, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se libre mandamiento de pago respecto del cumplimiento de la sentencia de 22 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación. La demandante sostuvo que mediante Resolución RDP 010676 de 5 de marzo de 2013, la UGPP ejecutó la referida providencia, pero omitió incluir la bonificación

por servicios y las primas de navidad y vacaciones dentro del ingreso base de liquidación pensional, situación que menguó el monto de la prestación. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto de 13 de noviembre de 20151, se abstuvo de librar el mandamiento de pago en los términos solicitados por la señora María del Rosario Losada Silva, toda vez que no se cumplen los elementos estructurales del título ejecutivo, a saber: claridad, certeza y exigibilidad. Al respecto, el a quo explicó que la sentencia objeto de cumplimiento ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante en cuantía del «75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes del último año de servicio. Para el efecto se deben tener en cuenta exclusivamente los factores salariales enlistados en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978»; sin embargo, dentro de la referida disposición no se encuentran relacionados los emolumentos que reclama la interesada, razón por la que no es posible acceder a las pretensiones incoadas. 1 Folios 43 a 45, cuaderno principal. 1.2.2. Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación2, explicando que el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 es una norma de textura abierta. En efecto, de las expresiones «De otros factores de salario» y «Además de la asignación básica mensual», se infiere que la lista de factores no es taxativa, sino que se permite la inclusión de otros ingresos laborales que la

interesada recibió de manera periódica, razón por la que es viable incluir las sumas reclamadas en la demanda ejecutiva, esto es, la bonificación por servicios y las primas de navidad, servicios y vacaciones. Agregó que el Consejo de Estado el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 precisó que dentro del vocablo «asignación», al que alude dicha norma «ha de entenderse todo lo que el servidor percibe a título de salario, es decir, lo que constituye retribución por sus servicios»3. Expuso que no es posible dar un carácter limitado a la lista de factores del artículo 12 del Decreto 717 de 1978, ya que en virtud de la expedición del Decreto 57 de 1993, el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial se modificó y en la actualidad perciben otros emolumentos que, a pesar de no estar enunciados taxativamente en dicha disposición, también componen el ingreso base de liquidación pensional, a saber: bonificación judicial, bonificación por actividad judicial, bonificación por servicios, bonificación por compensación, bonificación de gestión judicial y prima de servicios.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico.

Se contrae a establecer si en el caso objeto de estudio se reúnen los requisitos necesarios para librar mandamiento de pago a favor de la demandante dentro del 2 Folios 47 a 51, cuaderno principal. 3 El actor citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 29 de abril de 2010, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, radicado: 25000 23 25 000 2004 02732 01 (173107). proceso ejecutivo que tiene por título de recaudo la sentencia de 22 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) del proceso ejecutivo; y ii) solución al caso concreto. 2.2. Del proceso ejecutivo. El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]. (Resaltado fuera del texto). Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo,

entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. A su turno, conforme al artículo 430 del Código General del Proceso4, una vez incoada la demanda ejecutiva, el primer momento procesal radicado en cabeza del 4 Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. […]. juez consiste en analizar si se cumplen los presupuestos para librar el mandamiento de pago, para lo cual deberá verificar5: a) Si la demanda fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido. b) Si se cumplen los requisitos formales de la demanda, con la observancia de haber aportado el título ejecutivo correspondiente. c) Si el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible. d) Si los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada. En lo que respecta al problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, es oportuno hacer especial énfasis en los elementos que debe contener el título ejecutivo para viabilizar el mandamiento de pago, es decir, que aquél contenga una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En

tal sentido, esta Corporación se pronunciado frente a cada una de dichas características así6: a) La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b) La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. 5 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias: - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 1 de agosto de 2016, radicado: 44001 23 33 000 2013 00222 01 (4038-2014), actora: María Bernarda Arango Arango. - Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los proceso ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. c) La obligación es exigible cuando únicamente es ejecutable cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. A su turno, la doctrina se ha pronunciado sobre la necesidad de que el título objeto de ejecución sea claro y expreso, en los siguientes términos7:

El ser expresa la obligación, implica un requisito que se puede entender mejor si analizamos etimológicamente el concepto. El vocablo expresar, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso lo que es “claro, patente, especificado”,8 conceptos que aplicados al del título ejecutivo implican que se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación; de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva.9 Como complemento se exige, con redundancia, pues se acaba de ver que ser expreso conlleva la claridad, que la obligación sea clara, es decir que sus elementos constitutivos, sus alcances, emerjan con nítida perfección de la lectura misma del título ejecutivo, en fin, que no se necesiten esfuerzos de interpretación para establecer cuál es la conducta que puede exigirse al deudor. 2.3. Solución al caso concreto. En el presente caso, la demandante manifiesta que mediante Resolución RDP 010676 de 5 de marzo de 2013, la UGPP ejecutó la sentencia de 22 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación; sin embargo, la accionada omitió incluir la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones dentro del ingreso base de liquidación pensional, a pesar de que ello también fue ordenado por la mencionada corporación judicial.

7 Código General del Proceso, Parte Especial, Hernán Fabio López Blanco, páginas 507 y 508, DUPRE Editores, Bogotá D.C., 2017. 8 Real Academia Española de la Lengua, Diccionario de la Lengua Española, 21ª ed. Madrid, 1992, págs. 661. 9 Cfr. Hernando MORALES MOLINA, Curso de derecho procesal civil, Parte especial 6ª ed., Bogotá, Edit. ABC, 1973, pág. 75, quien afirma con acierto que no valen, pues, las expresiones meramente indicativas o representativas de la existencia de la obligación, ni tampoco las expresiones presuntas, salvo el caso de la confesión ficta y en éste, únicamente respecto de las preguntas asertóricas formuladas al interrogado que no compareció. Es decir, que las llamadas obligaciones implícitas, esto es, las que están incluidas en el documento (tanto en el escrito como en el documento que contiene la declaración verbal), pero sin que estén expresamente declaradas, no pueden exigirse ejecutivamente. Por su parte, el a quo negó la pretensión de librar mandamiento de pago por los referidos conceptos, toda vez que la sentencia objeto de ejecución no contiene una obligación clara, expresa y exigible respecto a los emolumentos cuya inclusión reclama la interesada. Para efectos ilustrativos, es oportuno citar la orden de reliquidación pensional contenida en la sentencia en comento, la cual textualmente dispone10: TERCERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones […]. En consecuencia, ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social EICE hoy

en liquidación actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación de la señora MARÍA DEL ROSARIO LOSADA SILVA, a partir del 1° de julio de 2006, teniendo en cuenta el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes del último año de servicio. Para el efecto, se deben tener en cuenta exclusivamente los factores salariales enlistados en el artículo 12 del decreto 717 de 1978. Determinado el quantum de la mesada, se reconocerá la diferencia existente entre lo que Cajanal le reconoció y pagó a partir dela fecha del retiro del servicio (1° de julio de 2006) y el valor que debe cancelarle en cumplimiento de esta sentencia. De dichas sumas se descontará el valor de los aportes que por ley le corresponda hacer a la pensionada. (Resaltado dentro del texto). Por su parte, el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, preceptúa: Artículo 12. De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima semestral. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio. 10 Folios 525 a 538 del expediente.

En este orden de ideas, al estudiar la numeral tercero de la parte resolutiva de la

sentencia de 22 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, se observa que la reliquidación ordenada no fue expresa ni clara en cuanto a la inclusión de los factores salariales que la demandante echa de menos. En efecto, ni el artículo antes citado ni la orden judicial impartida impusieron a la entidad accionada la obligación de reliquidar la pensión de jubilación con inclusión de la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones reclamadas con la demanda ejecutiva. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que la sentencia que se allega a un proceso como título ejecutivo no puede fraccionarse, razón por la que son vinculantes tanto la parte motiva como la resolutiva11; sin embargo, en el presente caso se observa que las consideraciones expuestas en la providencia objeto de cumplimiento no aportan claridad al asunto; por el contrario, el a quo se limitó a citar el artículo 12 del Decreto 717 de 1978 y una sentencia del Consejo de Estado12 en la cual se indicaba que la pensión analizada en esa oportunidad debía liquidarse con la asignación más alta devengada en el último año de servicios; sin embargo, las conclusiones a las que arribó el tribunal frente al caso de la señora María del Rosario Losada Silva de ninguna manera permiten extraer la orden de recomponer el ingreso base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones. En tal sentido, el fallador discurrió de la siguiente manera: A su turno, el Decreto 717 de 1978 fijó la escala de remuneración de los empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público, estableciendo en el

artículo 12 que constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado como retribución de sus servicios: “Art. 12. [El Tribunal citó textualmente el artículo 12 del Decreto 717 de 1978]. Al dirimir una controversia similar e interpretar las anteriores preceptivas, el

H. Consejo de Estado consideró que la pensión de jubilación de un servidor que hubiera laborado más de 10 años en la Raja (sic) Judicial se debe liquidar teniendo en cuenta la asignación mensual más elevada que percibió 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, auto de 26 de febrero de 2014, radicado: 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), actor: Clínica del Country S.A. En esta providencia se indicó que «la sentencia no puede hacerse una lectura fraccionada, ni se puede considerar que únicamente lo consignado en la parte resolutiva presta mérito ejecutivo, pues se debe tener en cuenta que tratándose de un título ejecutivo complejo se deben analizar en conjunto todos los documentos que lo integran para librar o no el mandamiento de pago». 12 El Tribunal Administrativo del Huila citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 5 de marzo de 2009, radicado: 25000 23 25 000 2004 07240 01 (1597-2007). en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales

anteriormente mencionados: [a continuación el tribunal citó la sentencia del Consejo de Estado] (Resaltado fuera del texto). Luego de citar la sentencia de esta Corporación arriba identificada13, el tribunal esbozó la siguiente conclusión: En ese orden de ideas, es del caso colegir que las Resoluciones […], se expidieron soslayando el marco normativo superior; porque se liquidó equivocadamente la mesada pensional de la accionada (sic), sin tener en cuenta que la misma estaba regulada por el régimen especial de los servidores judiciales. En ese orden de ideas, es menester declarar la nulidad de los actos enjuiciados, y en su lugar, se ordenará la reliquidación de la pensión, la cual, se calculará con base en el 75% del salario más alto que hubiera devengado la demandante en el último año de servicio, incluyendo los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. […]. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, en el presente caso se confirmará el proveído impugnado, toda vez que el título ejecutivo aportado no es claro ni expreso frente a la obligación de reliquidar la pensión de jubilación de la demandante con inclusión de la bonificación por servicios y las primas de navidad y vacaciones. En efecto, no es posible hacer una interpretación extensiva de la sentencia al punto de variar el sentido de la decisión o complementarla, como tampoco es viable ordenar la ejecución de una obligación implícita o hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello

desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

13 Ibidem. Primero. Confirmar la providencia de 13 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se abstuvo de librar mandamiento de pago en los términos solicitados en la demanda ejecutiva promovida por la señora María del Rosario Losada Silva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.