CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-31-000-2011-00419-01(2660-15)-2019

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación El [demandante] es beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que a la fecha de entrada en vigencia de esa norma contaba con para los empleados del orden nacional, contaba con 44 años de edad Asimismo, se encuentra acreditado que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, el 13 de febrero de 1985, contaba con más de 15 años de servicios, razón por la cual era beneficiario del régimen de transición dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 de dicha norma, y en tal sentido, le asistía el derecho a conservar las prerrogativas pensionales sobre edad, establecidas en el régimen anterior, esto es, 55 años de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968. (…) De igual forma, se demostró que durante esos diez últimos años de servicio, del 31 de marzo de 1982 al 31 de marzo de 1992, devengó los siguientes factores salariales consagrados expresamente en el Decreto 1158 de 1994: la asignación básica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ),

C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 INCISO 3 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

RECONOCIMIENTO DE INTERÉS BANCARIO POR MORA EN EL PAGO DEL RETROACTIVO PENSIONAL El actor pretende que se reconozcan los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 sobre el retroactivo, lo cual no resulta procedente, pues la norma consagra el reconocimiento de intereses moratorios cuando hay retardo en el pago de la pensión, sin hacerla extensiva a la mora en el reconocimiento de la prestación que origina el pago de las mesadas adeudadas .En tal sentido, teniendo en cuenta que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 no consagra el pago de intereses por la demora en el reconocimiento y pago del retroactivo o mesadas acumuladas, no es procedente acceder a dicho reconocimiento, toda vez que para garantizar el ajuste de valor o evitar la pérdida del poder adquisitivo de la mesada pensional, el ordenamiento jurídico consagra el mecanismo de ajuste con base en el IPC, tal y como lo reconoció la entidad en el acto demandado.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 141

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 41001-23-31-000-2011-00419-01(2660-15)

Actor: LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sentencia de segunda Instancia. Decreto 01 de 1984. ASUNTO Conoce la Sala de Subsección del recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 13 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA 1.1. Pretensiones El señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA , a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los

siguientes actos administrativos1: (i).- Resolución No. 000316 del 17 de abril de 2007, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL, a través de la cual resolvió el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes la Resolución No. 32168 de 6 de julio de 2006 que reconoció la pensión de vejez al demandante con fundamento en el

régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo los factores salariales de asignación básica y bonificación de servicios prestados. (ii). Resolución No. PAP 0029701 del 14 de diciembre de 2010, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, mediante la cual le negó la 1 Folios 98 a 99 del expediente. reliquidación de la pensión de vejez con fundamento en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de inescindibilidad, por considerar que al demandante le fue reconocido su derecho pensional con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, esto es, 55 años de edad y 20 años de servicios y no puede beneficiarse del artículo 34 de la Ley 100, toda vez que para la fecha del reconocimiento pensional, 29 de junio de 2004, no acreditaba 60 años de edad, ni 1400 semanas cotizadas. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL a reliquidar y pagar el mayor valor de las mesadas ordinarias y adicionales pensionales de jubilación que se han causado desde el 29 de junio de 2004 hasta la ejecutoria de la sentencia de acuerdo con las normas aplicables al régimen de transición, incluyendo los nuevos factores salariales y otros pagos laborales que concurren en la determinación del ingreso promedio del último año, ajustado al IPC, teniendo en cuenta el derecho que le asiste de que se liquide su pensión con el 85%, de conformidad como lo

establece el artículo 178 del C.C.A. De igual forma, solicitó (i)el reconocimiento y pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, (ii)la indexación de las sumas que resulten de la condena que se imponga, (iii) los intereses bancarios a la tasa comercial más alta autorizada por la mora en hacer el pago de las mesadas causadas y acumuladas desde el 18 de junio de 2005, fecha en la cual se venció el plazo de los 6 meses que establece el artículo 4 de la Ley 700 de 2001 para reconocer y pagar la pensión de jubilación, hasta el 25 de junio de 2008, fecha en que se consignó a nombre del accionante dicho retroactivo, (iv)los daños morales y económicos causados al demandante, por la tardanza y morosidad injustificada en el reconocimiento y pago de su pensión, (v)la condena en costas y agencias en derecho2 y (vi)el cumplimiento de la sentencia y el pago de los intereses corrientes y moratorios de acuerdo con lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A. 1.2. Fundamentos fácticos3 Como fundamentos fácticos expuso los siguientes: 2 La demanda fue subsanada en folios 128 a 130 del expediente. 3 Folios 3 a 19 del expediente. (i). Refiere la demanda que el señor Libardo Gómez Mosquera tras adquirir el status pensional el 29 de junio de 2004, presentó varias peticiones y tutelas ante CAJANAL para obtener el reconocimiento de su pensión de jubilación, razón por la

cual la entidad expidió la Resolución No. 32168 del 6 de julio de 2006, que reconoció dicha prestación social, con fundamento en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluyendo los factores salariales de asignación básica y bonificación de servicios prestados. (ii). Contra dicho acto administrativo, presentó los recursos de reposición y apelación con fundamento en que no se tuvieron en cuenta los periodos de servicio y todos factores salariales que devengó, no obstante, CAJANAL resolvió confirmar la decisión mediante Resolución 00316 del 17 de abril de 2007 y rechazar la alzada por medio de auto 003088 de 2007. (iii). El 7 de enero de 2009, el demandante requirió la reliquidación de la pensión de jubilación con el 85% del ingreso mensual promedio devengado en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales que devengó durante ese periodo, sin embargo, dicha petición fue resuelta desfavorablemente por CAJANAL mediante Resolución PAP 029701 del 14 de 2010, por considerar que el solicitante no tiene derecho a que su pensión de vejez se liquide con el porcentaje solicitado (85%), por cuanto de la resolución 32168 de 6 de julio de 2006 se deduce que el peticionario fue pensionado con el régimen de transición, aplicando la Ley 33 de 1985, es decir, 20 años de servicios, 55 años de edad y realizando su liquidación con el último año de servicios. (iv). Afirma que tiene derecho a que se reliquide la pensión de vejez que le fue

reconocida, aplicando el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 por cuanto acreditó un total de 1501 semanas, excediendo 101 semanas las 1400 que le dan derecho a la pensión con una tasa del 85%. Argumenta que aun siendo beneficiario del régimen de transición, le asiste el derecho a beneficiarse del 85% de la tasa de reemplazo consagrada en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 por aplicación del principio de favorabilidad. (v). Sostuvo que CAJANAL debió aplicar las normas anteriores a la Ley 33 de 1985 porque para el 29 de enero de 1985 ya contaba con más de 15 años de servicios, en tal sentido, plantea que le son aplicables la Ley 6 de 1945, decreto 3135 de 1968, decreto 1848 de 1969 y decreto 1045 de 1978 normas que adicionan los factores salariales que no le fueron reconocidos, como auxilio de transporte, subsidio de alimentación, vacaciones, prima de vacaciones y prima de navidad, a lo cual se debe agregar el procedimiento del artículo 34 de la Ley 100 de 1993 sobre el total de semanas cotizadas que lo hacen acreedor al 85% del ingreso promedio del último año. (vi) Para la fecha de expedición de la Ley 33 de 1985 (29 de abril de 1985) el actor ya había prestado sus servicios en el sector público en el Ministerio de Defensa y en el Ministerio de Hacienda por un total de 19 años, 3 meses y 28 días, en abril de 1994 tenía una edad de 44 años, 9 meses y 2 días y había trabajado 24 años y 6 meses, por lo tanto es beneficiario del régimen de transición.

Luego se vinculó como empleado en el sector privado desde el 16 de abril de 1997 al 31 de diciembre de 2001 tiempo en el cual continuó cotizando para pensión. Los 24 años y 6 meses equivalen a 8.820 días, es decir, 1260 semanas y en el sector privado laboró 4,6 años, lo que supone 241 semanas para aumentar el monto de la pensión, al tenor del parágrafo 3 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, de esta forma, acreditó 1501 semanas cotizadas para acceder a una pensión de vejez del 85%. (vii) Sostuvo que la entidad no le incluyó como factor de liquidación la bonificación por retiro voluntario que según su criterio es un factor salarial que debe tenerse en cuenta, dado que lo devengó en el último año de servicios, y los demás factores previstos en el artículo 48 del Decreto 1045 de 1978, tales como prima de navidad, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima recreacional, diferencia en prima de antigüedad y bonificación por retiro compensado. 1.3. Normas violadas y concepto de violación4 Como normas violadas invocó los artículos 4, 23, 25, 29, 53 y 89 de la Constitución Política, los artículos 83, 85, 135 y 136 del Código Contencioso Administrativos, los artículos 9, 10, 19, 20 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, Ley 4 de 1966, los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, la Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993.

Al exponer el concepto de violación, sostuvo que la Resolución No. 00316 del 17 de abril de 1997, incurrió en falsa motivación porque confirmó la Resolución No. 4 Folios 122 a 144 del expediente. 32168 de 2006, a través de la cual CAJANAL excluyó ilegalmente 241 semanas que cotizó en el Instituto de Seguros Sociales, las cuales le dan derecho al aumento de la base de liquidación pensional al 85% y dejó por fuera factores de salario que devengó: todas las primas y la bonificación por retiro compensado, debidamente reajustada. Adicionalmente, aseguró que no explicó jurídica, procesal, analítica y cuantitativamente cómo se liquidó el ingreso promedio del último año. Por su parte, en relación con la Resolución No. PAP 0029701 del 14 de diciembre de 2010, expresó que incurrió en falsa motivación porque si bien indica que el señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA tiene derecho a que las 241 semanas que cotizó en el sector privado sean sumadas a las 1260 semanas que cotizó en el sector público, lo cierto es que negó la reliquidación porque consideró de forma errónea que debía cumplir con los sesenta (60) años dispuestos en el parágrafo 1 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para tener derecho a que se le liquidara teniendo en cuenta el 85% pretendido cuando él ya había cumplido con los requisitos para acceder a la prestación social y era beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de esa normatividad. Adicionalmente, alegó que los actos acusados guardaron silencio sobre los

factores salariales que debieron incluirse dentro de la liquidación sin ninguna justificación como sucedió en la Resolución que resolvió el recurso de reposición.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Durante el término para contestar CAJANAL guardó silencio5 a pesar que fue notificada en debida forma del auto admisorio de la demanda6.

De otra parte, la Fiduciaria La Previsora S.A., vocera del patrimonio autónomo PAP BUENFUTURO compareció extemporáneamente a contestar la demanda, en escrito allegado a folios 158 a 168, razón por la cual no podrá tenerse en cuenta.

3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Huila7, en sentencia del 13 de febrero de 2015, 5 Folio 157 del expediente. 6 Folios 156 del expediente. 7 Folios 226 a 234 del expediente. accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para tal efecto, (i) decretó la nulidad de la Resolución No. 000316 del 17 de abril de 2007 y de la Resolución No. PAP 029701 del 14 de diciembre de 2010, (ii) condenó a CAJANAL hoy UGPP a reliquidar la pensión de jubilación del señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA, incluyendo además de los factores reconocidos en la Resolución No. 32168 de 2006, la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima recreacional, (iii) decretó la prescripción de las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 7 de enero de 2006, (iv)ordenó el descuento de los aportes no

efectuados sobre los factores salariales cuya inclusión se ordena, (v) la actualización de las sumas reconocidas y (vi)negó las demás pretensiones. De otra parte, decidió tener como sucesor procesal de CAJANAL a la UGPP. Para sustentar lo anterior, expresó que de las pruebas allegadas al proceso, se encuentra probado que el señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA, al momento de entrar en vigencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tenía más de 45 años de edad, porque nació el 29 de junio de 1949, y contaba con más de 15 años de servicio, puesto que empezó a laborar en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 1 de octubre de 1969, razón por la cual se debía aplicar la norma vigente con anterioridad a ésta que para el caso es la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y monto, y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 en cuanto a los factores salariales; en consecuencia, concluyó que los actos administrativos demandados son nulos en la medida que no tuvieron en cuenta el régimen pensional que cobija al actor para efectos de realizar la liquidación de la pensión de vejez. Consideró que el régimen anterior debe aplicarse en su integridad, razón por la cual no resultaba procedente aplicar el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 como lo pretende el demandante. En ese sentido, indicó que a CAJANAL, según lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 debió liquidar la pensión del

demandante con el 75% del promedio del salario que devengó en el último año de servicios en que adquirió el estatus pensional, esto es, incluyendo además del salario y la bonificación por servicios, los factores de prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y prima recreacional. En lo que respecta a la bonificación de recompensa por retiro y la diferencia de la bonificación por indemnización, indicó que no tienen connotación de factor salarial, dado que no son una contraprestación periódica y habitual, sino que constituyen un reconocimiento o indemnización pagada al demandante por el hecho de renunciar a su cargo y acogerse a dicho beneficio. En cuanto a la prescripción, sostuvo que debe declararse a partir del 7 de enero de 2006, de conformidad con el término de prescripción consagrado en el Decreto 1848 de 1969 que reglamentó el decreto 3135 de 1968, toda vez que el actor presentó la reclamación el 7 de enero de 2009.

4. LOS RECURSOS DE APELACIÓN. 4.1. Parte actora: El demandante LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA8, impugnó el fallo de primera instancia en cuanto declaró la prescripción trienal de las mesadas pensionales anteriores al 7 de enero de 2006 pues resaltó que la negligencia, abuso de poder y extralimitación de funciones proviene de CAJANAL, quien no dio trámite oportuno a los derechos de petición y recursos que presentó en la vía gubernativa.

De igual forma, insistió que en lo correspondiente a los factores salariales, deben incluirse la bonificación por servicios y el reajuste de la prima de antigüedad,

así como la bonificación por retiro compensado en cuantía de $13’926.933 y el reajuste de la misma, por tratarse de pagos efectuados en el último año de servicios, máxime teniendo en cuenta que se efectuaron los descuentos por concepto de aportes sobre tales factores y no le es dable al intérprete hacer la exclusión de dicho pago como factor salarial. También expuso su desacuerdo con la decisión del Tribunal Administrativo del Huila de no acceder a reliquidar la pensión con el 85% del ingreso mensual promedio del último año pues quedó demostrado que su mandante laboró un total de 1.501 semanas, 1.260 en el sector público y 241 en el sector privado, razón por la cual tenía derecho a que se le aumentara el porcentaje de liquidación, esto es, se le aplicaran los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad. Indicó que la providencia recurrida negó las demás pretensiones de la demanda sin explicación alguna, como los intereses a la tasa comercial más alta y la reparación de los daños morales y perjuicios económicos. 8 Folios a 240 del expediente. Con fundamento en lo expuesto, solicitó declarar no probada la prescripción, ordenar la reliquidación con todos los factores salariales devengados, incluyendo la bonificación por retiro compensado y el reajuste de la misma, aplicar una tasa del 85% del ingreso base de liquidación y aceptar las demás pretensiones solicitadas en la demanda. 4.2. Parte demandada: La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social - UGPP9 manifestó su inconformidad contra la sentencia

proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en tal sentido advirtió que aunque el demandante se encuentra cobijado por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los factores salariales que se deben considerar para el Ingreso Base de Liquidación son los consagrados en el Decreto 1158 de 1994, de manera que la inclusión de factores salariales que no fueron objeto de cálculo para las cotizaciones genera un detrimento para los recursos del Estado y la sostenibilidad del sistema pensional, por lo que consideró que los actos demandados se encuentran ajustados a la legalidad y no es posible liquidar pensiones con la inclusión de factores sobre los cuales no se efectuaron las respectivas cotizaciones.

5. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 5.1. La parte demandante10 reiteró en su totalidad los argumentos expuestos en el recurso de apelación 5.2. La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal.

6. MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado11, presentó concepto de fondo en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes razones: Manifestó que el señor LIBARDO GÓMEZ MOSQUERA al momento de la expedición de la Ley 33 de 1985, el 29 de enero de 1985, contaba con más de 15 años de servicios, es decir, se encontraba dentro del régimen de transición de esa 9 Folios 249 a 252 del expediente. 10 Folios 273 a 274 del expediente.

11 Folios 288 a 294 del expediente. norma, de tal manera que su situación pensional debía estudiarse al tenor de la Ley 4° de 1966. En consecuencia, la reliquidación de la pensión del actor correspondía al 75% del último salario devengado, incluyendo todos los factores salariales siempre y cuando hubiese efectuado los aportes con destino a pensión, exceptuando la bonificación “recompensa por retiro” y la diferencia de la bonificación por indemnización, toda vez que dichos rubros fueron pagados al momento de acogerse al plan de retiro compensado ofrecido por la entidad en la que laboraba el acto, sumado a que no los percibió periódicamente como retribución por su labor, en tal sentido no tienen connotación como factor salarial. En cuanto a la prescripción, sostuvo que hay lugar a declararla para aquellas diferencias pensionales causadas con anterioridad al 7 de enero de 2006, teniendo en cuenta que la petición de reliquidación pensional la elevó el 7 de enero de 2009, en tal sentido, no comparte el motivo de apelación. Respecto a los perjuicios morales, indicó que solo está acreditado el mandamiento de pago en favor de la Cooperativa COASMEDAS y los demás no se encuentran demostrados. Por último, indicó que al demandante no le asiste derecho al 85% del ingreso base de liquidación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, toda vez que adquirió el derecho pensional al tenor de la Ley 4° de 1966 y aunque efectuó aportes en el

sector privado como trabajador independiente, le resulta más favorable la Ley 4° de 1966 en cuanto a edad, toda vez que la Ley 71 de 1988 que consagró la pensión por aportes, exigía 60 años de edad, y en el presente caso el actor obtuvo el reconocimiento pensional al cumplir 55 años de edad.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En ese orden de ideas, como en el presente caso apelaron tanto el demandante como la entidad demandada, la Sala podrá conocer de todos los extremos de la controversia sin que con ello se afecte el principio de la non reformatio in pejus.

2. Problemas jurídicos De acuerdo con los motivos de apelación esbozados por las partes, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i). ¿El IBL de la pensión de jubilación reconocida al actor debe liquidarse conforme lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? (ii). ¿El demandante tiene derecho a obtener la reliquidación de la pensión jubilación, con el monto equivalente al 85% previsto por el artículo 34 de la Ley 100 de 1993? (iii). ¿Procede la inclusión de los conceptos de bonificación por retiro compensado y su reajuste? (iv). ¿Se encuentra configurado el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de

las diferencias en las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 7 de enero de 2006? (v). ¿Es procedente el reconocimiento de intereses bancarios por la mora en el pago de las mesadas acumuladas o retroactivo pensional reconocido al actor? (vi)¿El actor tiene derecho al reconocimiento de los perjuicios morales y materiales reclamados? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial aplicable al demandante – Régimen de transición, y ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199312. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Inicialmente, es oportuno recordar que esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de

su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Posteriormente, en sentencia del 28 de agosto de 2018 , la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el Índice Base de Liquidación-IBL de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos que se transcriben a continuación: «[…]

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: 12 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de

agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado

fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo

que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales

del Estado Social de Derecho.

98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”.

99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya rea