CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-33-000-2013-00227-02(1489-15)-2019

CADUCIDAD - Limite al ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de las personas / CADUCIDAD – Excepciones / ACTOS QUE RECONOCEN PRESTACIONES PERIODICAS – La administración puede demandarlos en cualquier tiempo La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de las personas, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de sus derechos. […] Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia, porque esta conlleva el deber de su ejercicio oportuno so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial. […] De la norma anterior se colige que hay dos excepciones al término general de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el Código Contencioso Administrativo, a saber: i-. Si se demandan actos administrativos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas, la acción procede en cualquier tiempo y ii-. Si la administración demanda su propio acto, cuenta con un término de 2 años a partir del día siguiente de su expedición. […] En conclusión, la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan las prestaciones periódicas y por lo tanto, no se configura la excepción de caducidad del medio de control formulado frente a estos actos ni opera el término de dos años regulado en el ordinal 7.º del artículo 136 del CCA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00227-02(1489-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP

Demandado: RAFAEL ENRIQUE VERGARA MADERA

I. ASUNTO El Despacho decide el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 30 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Huila, que declaró no probada la excepción de caducidad.

II. ANTECEDENTES II.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.1

La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de i) la resolución 017728 de 10 de junio de 1998, por la cual se reconoció una pensión gracia de jubilación al señor Rafael Enrique Vergara Madera y ii) la resolución 000775 de 12 de enero de 2006, que reliquidó la pensión gracia del demandante en cumplimiento de una sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 9 de agosto de 2004 y como consecuencia de la declaración de nulidad, solicitó que se ordene al demandado devolver los dineros recibidos por concepto de reconocimiento de pensión gracia, desde el momento

de su reconocimiento hasta cuando se realice el pago efectivo, así como las sumas reconocidas por concepto de reajuste pensional, en forma retroactiva e indexada. Como sustento fáctico adujo que el señor no cumplió con el requisito mínimo de tiempo de servicio de 20 años en una institución de orden territorial, sino que laboró para el INEM Julián Motta Salas de Neiva y el tiempo allí trabajado no podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión de gracia, por ser una institución del orden nacional. II.2. La excepción propuesta.2 La parte demandada propuso, entre otras, la excepción de caducidad por considerar que el derecho particular y concreto se adquirió en la fecha de ejecutoria de los actos impugnados3 y, a la fecha de presentación de la demanda,4 había trascurrido el término de 2 años consagrados en el ordinal 7.º del artículo 136 del CCA vigente al momento de la expedición de estos, en concordancia con el ordinal 2.º literal d) del artículo 164 del CPACA. II.3. Providencia Apelada.5 En desarrollo de la audiencia inicial6 el a quo declaró no probada la excepción de caducidad. Argumentó que de conformidad con el ordinal 2.º del artículo 136 del CCA y el ordinal 1.º literal c) del artículo 164 del CPACA, los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, podrán ser demandadas en cualquier tiempo. 1 Folio 123 a 150 Cuaderno 1 2 Folios 231 a 239 del cuaderno principal 2. 3 17 de julio de 1998 y 20 de enero de 2006, respectivamente.

4 21 de mayo de 2013. 5 Minuto 8:18 a 10:50 del cd que contiene la audiencia inicial que obra a folio 282 y del acta de contiene la misma que obra a folios 275 a 280. 6 Celebrada el 30 de octubre de 2015. Finalmente, condenó en costas a la parte demandada por la no prosperidad de la excepción propuesta y, fijó el valor de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes como agencias en derecho. II.4. Recurso de Apelación.7 La parte demandada formuló recurso de apelación contra la decisión anterior. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la demanda, donde refiere que hay caducidad del medio de control porque la administración contaba con dos años a partir del día siguiente de la expedición del acto para demandarlo, término que a la fecha había expirado. Igualmente, indicó que se debe revocar la condena en costas al demandado.

III. CONSIDERACIONES

III.1. Competencia. De conformidad a lo señalado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 en concordancia con los artículos 125 y 243 ib., el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, teniendo en cuenta la naturaleza de la decisión de primera instancia. III.2. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: III.2.1.¿Se configura la excepción de caducidad del medio de control formulado cuando la administración demanda la nulidad de los actos a través de los cuales reconoció y reliquidó una pensión

gracia de jubilación, respectivamente, de conformidad con lo consagrado en el ordinal 7.º del artículo 136 del CCA en concordancia con el ordinal 2.º literal d) del artículo 164 del

CPACA?

La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de las personas, en desarrollo 7 Minuto 10:56 a 11:30, 19:06 a 20:15 del cd que contiene la audiencia inicial que obra a folio 282 y del acta de contiene la misma que obra a folios 275 a 280. 8 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de sus derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia,9 porque esta conlleva el deber de su ejercicio oportuno so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial.10 Ahora bien, al momento de expedición de los actos demandados se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo, el cual, en su artículo 136 ordinales

2.° y 7.°, señalaba lo siguiente respecto de la caducidad de las acciones: « […] 2.- La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […] 7.- Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años contados a partir del día siguiente de su expedición […]» (Subrayado fuera del texto original) De la norma anterior se colige que hay dos excepciones al término general de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el Código Contencioso Administrativo, a saber: i) Si se demandan actos administrativos que reconozcan o nieguen11 prestaciones periódicas, la acción procede en cualquier tiempo y ii) Si la administración demanda su propio acto, cuenta con un término de 2 años a partir del día siguiente de su expedición. La Corte Constitucional en relación con el tema y al referirse a la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo», del ordinal 2.º del artículo 136 del CCA precisó que: « […] La disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar

las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera 9 Ver: Sala Plena de Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2010-01284-00; Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D.C., 28 de noviembre de 2018. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A. Bogotá, D. C., 28 de febrero de 2019. Radicación número: 66001-23-33000-2015-00187-01(2143-17); Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B Bogotá, D.C., 14 de febrero de 2019. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Bogotá D.C., 5 de septiembre de 2016 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B., sentencia de 8 de mayo de 2014. Radicación: 08001-23-31-0002012-02445-01(2725-12). 11 Frente a los actos que niegan prestaciones periódicas la jurisprudencia del Consejo de Estado dirimió en su momento la controversia y admitió la aplicación de esta excepción en múltiples decisiones. Ello, al punto que el CPACA acogió esta postura y la consagró expresamente en el actual artículo 164 numeral 1 literal c). los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando

expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario. […]» 12 El recurrente señaló que el medio de control se encuentra caducado de conformidad con el ordinal 7.º del artículo 136 del CCA,13 porque cuando la administración demandó su propio acto habían transcurrido los dos años con los que contaba para incoar el medio de control. Por lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandada, pues el derecho reconocido en los actos demandados recae sobre prestaciones periódicas14 que no están sujetas al término de caducidad previsto en dicha normativa. Tal como lo señaló el a quo, a pesar de que el ordinal 7.° del artículo 136 del CCA señaló como término de caducidad 2 años contados a partir del día siguiente de su expedición en los eventos en que la administración demandara su propio acto, lo cierto es que esta regla no es aplicable a las demandas de los actos por los cuales se reconocen o reliquidan prestaciones periódicas. Frente a estos debe aplicarse la excepción del ordinal 2.º del artículo 136 del CCA, actualmente prevista en el ordinal 1.º literal c) del artículo 164 del CPACA. Esto con base en el principio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali).15 En conclusión, la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan las prestaciones periódicas y por lo tanto, no se configura la

excepción de caducidad del medio de control formulado frente a estos actos ni opera el término de dos años regulado en el ordinal 7.º del artículo 136 del CCA. III.2.2.Segundo problema jurídico ¿Procede la condena en costas en el evento de declarar improbada la excepción de caducidad? El concepto de las costas del proceso son todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos 12 Sentencia C-1049/04, referencia expedientes D-5168, demanda de inconstitucionalidad contra el ordinal 2.º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, demandante: José Gregorio Hernández Galindo. 13 Norma aplicable al momento de la expedición de los actos demandados 14 Reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia de jubilación 15 La Sección Tercera de esta Corporación en providencia de 16 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-26-0002014-00043-00 al referirse a las antinomias o conflictos de leyes expresamente consignó: « […] Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de

Instrucción Pública […].» o expensas del proceso llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso16 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc. Igualmente, la noción incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora en atención a los criterios sentados en los ordinales 3.° y 4.° del artículo 366 del CGP,17 y que no necesariamente deben corresponder al mismo monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado18 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8.º de la Ley 1123 de 2007.19 La Ley 1437 de 2011 regula en los artículos 178, 188, 267 y 268, la condena en costas de los procesos que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encontrándose únicamente reglamentados i) en el desistimiento tácito de la demanda, ii) en la sentencia, iii) cuando no prospera el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial y iv) por desistimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Ahora bien, el legislador en uso de la libertad de configuración legislativa para reglamentar los procesos que se tramitan en cada jurisdicción, está facultado para

regular de manera diferente los distintos procesos y trámites, es decir, cada uno puede tener diferentes términos, deberes, cargas y obligaciones de los sujetos procesales, toda vez que atienden principios y finalidades que pueden variar en cada caso.20 De lo anterior, se puede concluir que no procede la condena en costas cuando se decide una excepción previa o aquellas otras que la ley autoriza para resolverse en la audiencia inicial, debido a que si las costas configuran una especie de sanción que se impone a un sujeto procesal a favor de quien incurrió en un gasto para defender sus intereses dentro del procesos, por ende, deben estar 16 Artículo 171 ordinal 4.° en concordancia con el artículo 178. 17 « […] 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará.

4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y

duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]» 18 Criterio aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia C-043 de 2004 y C-539 de 1999. 19 Regula la norma como deber de los abogados, el de « […] fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto […]» 20 Sentencia de la Corte Constitucional C-043 de 2004. expresamente consagradas en la normativa que regula la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así las cosas, el CPACA consagra expresamente aquellos casos en los que procede la condena en costas y no la reguló cuando se resuelve las excepciones en la audiencia inicial, tal como se constata en el ordinal 6 del artículo 180 Ib.; por lo tanto, no es de recibo aplicar analógicamente lo que sí prevé al respecto el CGP o en su momento el CPC. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 188 del CPACA solo es aplicable para la sentencia y remite al CPC, hoy CGP, solo para la liquidación y ejecución de las costas así impuesta, no para generalizar los casos en los cuales procede esta condena. En conclusión, no opera la condena en costas en la decisión sobre las excepciones previas o la de caducidad, incluida dentro de aquellas que la doctrina denomina como mixtas, que en nuestro caso pueden resolverse en la audiencia

inicial. Lo anterior en virtud del criterio de especialidad y debido a que la posibilidad de condena en costas debe estar taxativamente prevista en la ley. III.3. Decisión de segunda instancia Por las razones expuestas se confirmará parcialmente la decisión de primera instancia, en lo que respecta a declarar no probada la excepción de caducidad y se revocará el ordinal 2.º de la decisión que condenó en costas al demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE PRIMERO: Revocar el ordinal 2.° del auto proferido en audiencia inicial celebrada el 30 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Huila, que decidió la excepción de caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: Confirmar en lo demás el auto recurrido.

TERCERO: Se acepta la renuncia del poder presentado por la abogada Gina Marcela Gómez Cuellar de conformidad al memorial obrante de folio 309 a 311 del cuaderno principal n.º 2, por cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 76 del C.G.P.

CUARTO: Se reconoce personería a la abogada Lid Marisol Barrera Cardozo, identificada con la cédula de ciudadanía n.º 26.493.033 y tarjeta profesional n.º 123.302 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en los términos y para los efectos del poder conferido,

visible a folio 315 del cuaderno principal n.º 2.

QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de

Huila.

SEXTO: Háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia

Siglo XXI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Magistrado