CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-33-000-2013-00431-01(4004-16)-2017

PENSION GRACIA - Marco normativo y jurisprudencial / PENSION GRACIARequisitos. Vinculación / RECONOCIMIENTO PENSION GRACIA - Debe acreditar veinte años de servicio como docente nacionalizado o territorial / DOCENTE NACIONAL - Tiempo de servicio no es computable para el reconocimiento de la pensión gracia Según la documental referida es evidente que la demandada, prestó sus servicios como docente nacional durante más de 20 años en instituciones educativas del orden nacional conforme fue certificado por la Secretaría de Educación de la Gobernación del Huila, y que en varias oportunidades requirió el reconocimiento y pago de su pensión graciosa ante el ente previsional, a pesar de que no cumplía el requisito de haber prestado sus servicios docentes en entidades educativas del orden territorial o nacionalizado. Significa lo anterior, que en el presente caso la docente no reúne los requisitos para beneficiarse de la pensión gracia, porque los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser laborados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, más no como docente nacional, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultáneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jubilación. Sin duda alguna tal situación fue la que motivó al a quo a declarar la nulidad de la resolución enjuiciada, a través de la cual, en acatamiento a un fallo de tutela se ordenó el reconocimiento y pago en favor de la accionada de una pensión gracia a la que no tenía derecho y que tampoco se constituyó en un derecho adquirido, pues para la configuración del

mismo, se requiere consolidar los requisitos establecidos en la ley que le permiten a su titular exigir el derecho en cualquier momento, a fin de que pueda ser objeto de protección al tenor de lo dispuesto por artículo 58 de la Constitución Política, sin que en este caso se acreditaran los presupuestos contemplados en la ley que permitieran su válido reconocimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 41001-23-33-000-2013-00431-01(4004-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Demandado: ROSA MARGARITA BONILLA DE AMADO

Referencia: ACCIÓN DE LESIVIDAD. RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 28 de abril de 2017,1 después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obran en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir los recursos de apelación interpuestos por la partes del sub examine contra la sentencia proferida el 23 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Huila,

que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1.1 Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, solicitó la nulidad de la Resolución RDP 26570 del 12 de junio de 2013, a través de la cual, y dando cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué de fecha 6 de octubre de 2006, reconoció pensión gracia a la demandada, en cuantía equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales devengados el año anterior a la adquisición del status de pensionado, efectiva a partir del 10 de abril de 1996. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reintegrar los dineros cancelados en virtud del acto enjuiciado debidamente indexados, y al pago de las costas procesales. 1.2 Hechos. Para mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá la situación fáctica descrita en la demanda, así: Señaló, que la demandada, fue nombrada como docente con vinculación de orden nacional por el Departamento del Huila Colegio Nacional Almirante Padilla, desde el 14 de marzo de 1975 hasta el 21 de febrero de 1999. 1 Informe visible a folio 683 del cuaderno 4. 2 En adelante UGPP. Afirmó, que la demandada presentó peticiones de reconocimiento y pago de la pensión gracia el 8 de octubre de 1999 y el 30 de diciembre de 2003, que fueron

negadas a través de las Resoluciones 014978 del 8 de agosto de 2000 y 09734 del 2 de marzo de 2006, porque no demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, puntualmente el referido a los 20 años de servicios en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. Inconforme con las anteriores decisiones interpuso los recursos en sede administrativa los cuales fueron desatados confirmando la negativa referida. Manifestó, que la accionada sin acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, optó junto con otros docentes por impetrar acción de tutela con el fin de obtener el reconocimiento y pago de dicha pensión; la cual fue decidida por el juzgado segundo civil del circuito de Magangué, Bolívar, en sentencia de 6 de octubre de 2006, ordenando a CAJANAL reconocer la prestación solicitada, en franco desconocimiento de la ley y la jurisprudencia. Indicó, que CAJANAL EICE a través de la Resolución RDP 26570 del 12 de junio de 2013, dio cumplimiento al fallo de tutela referido, y reconoció la pensión gracia a la demandada y a aproximadamente 200 personas más, a pesar de que los tiempos laborados por ella fueron de orden nacional. 1.3 Normas vulneradas y concepto de violación. La parte demandante citó como disposiciones violadas las siguientes: Los artículos 25, 128, 228 y 230 de la Constitución Política, y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Sostuvo, que la la accionada estaba impedida para gozar de la pensión gracia,

dada su condición de docente del orden nacional, razón por la cual al reconocer dicha prestación la entidad quebrantó el artículo 128 Superior, el artículo 15 literal 2º de la Ley 91 de 19893, y el artículo 4 numeral 3º de la Ley 114 de 1913, donde se expresa que la mencionada prestación fue concebida para docentes distritales y municipales. 3 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Refirió, que las normas que consagran la prestación solicitada, así como las sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional, no contemplan la pensión gracia en atención a tiempos de servicio prestados mediante vinculación nacional, que es la que ostenta el tercero con interés en las resultas del proceso. Advirtió, que el fallo de tutela en virtud del cual profirió el acto acusado es abiertamente ilegal, por haber desconocido el antecedente normativo, el precedente judicial y constitucional, como quiera que concedió una prestación a quien no tenía el derecho y en suma el juez de tutela no era el competente para pronunciarse acerca del reconocimiento de un derecho pensional. 1.4 Contestación de la demanda. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones4, por considerar que están en contravía de la figura de la cosa juzgada, y que la resolución demandada no podía ser enjuiciada por tratarse de un acto de ejecución, producto de una orden judicial proferida en sede constitucional, que en su momento no fue controvertida utilizando los mecanismos previstos en el Decreto 2591 de 1991.5

Adicionalmente señaló, que la demandada cumplía los requisitos para acceder a la pensión gracia como quiera que su vinculación laboral como docente inició desde el 20 de febrero de 1970 en la promoción social de Neiva, hasta la fecha en que adquirió el estatus de pensionada, razón por la cual, su vinculación docente debe considerarse como nacionalizada, lo cual la hace acreedora de dicha prestación, tal como lo consideró el juez segundo civil del circuito de Magangué, quien en sede de tutela encontró asidero legal para concederle el derecho deprecado. 1.5La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 23 de junio de 2016, declaró la nulidad del acto acusado y negó las demás pretensiones de la demanda.6 4 Folios 280 a 393 del Cuaderno 2. 5 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 6 Folios 524 a 529 del Cuaderno 5. Lo anterior, por cuanto consideró que la vinculación como docente de la demandada entre el 20 de febrero de 1970 y el 31 de julio de 2007, fue de carácter nacional y en forma continua, razón por la cual, no puede ser tenida en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, dado que para hacerse acreedor a dicho derecho, los docentes territoriales o nacionalizados debían haber sido vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sin que esta condición la cumpla la demandada. Declaró improcedente la pretensión de reintegro de lo pagado por concepto de

pensión gracia a la demandada, señalando que no se demostró que hubiera devengado las mesadas pensionales producto de dicho reconocimiento, para lo cual invocó el contenido del artículo 164.1 literal a) de la Ley 1437 de 2011 e impuso la condena en costas en contra de la parte pasiva. 1.6Recursos de apelación. La UGPP7, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, dentro del cual, insistió en la pretensión de reintegro de las sumas pagadas a la accionada en virtud del acto administrativo enjuiciado, por cuanto consideró que se desvirtuó la presunción de buena fe de la accionada, quien de antemano conocía que el reconocimiento de su pensión gracia era contraria a derecho, máxime si se tiene en cuenta que el ente previsional le había negado dicho derecho por no reunir el tiempo de 20 años como docente territorial o nacionalizada, y que adicionalmente, en un principio se opuso a dar cumplimiento a la orden judicial de tutela que dispuso su reconocimiento. La parte demandada,8 interpuso recurso de apelación, el cual sustentó señalando que, el acto administrativo ahora demandado fue expedido con ocasión de la acción de tutela formulada por la señora Rosa Margarita Bonilla de Amado contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, cuyo fallo hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que dicha decisión constituye un típico acto de ejecución que se sustrae al control jurisdiccional que ejerce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Precisó, que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante y pacífica

7 Folios 535 y 536 del Cuaderno 5. 8 Folios 549 a 562 del Cuaderno 5. en señalar que los actos de ejecución, en tanto no contienen una decisión de la administración no son susceptibles de ser controlados por el contencioso administrativo a través de las otrora llamadas acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Adujo, que en el caso concreto operó la cosa juzgada, toda vez que el juez de tutela ya había definido el derecho prestacional que le asiste a la demandada, quien desde el mes de octubre de 2014 no recibe el pago de sus mesadas pensionales, en virtud de que la demandante revocó directamente la Resolución RDP 026570 de 12 de junio de 2013, razón por la cual no puede considerarse que ha obrado de mala fe, y en consecuencia no hay lugar a devolución alguna. 1.7Alegatos en segunda instancia. Dentro de esta etapa procesal la parte demandada presentó el escrito de alegatos de cierre, dentro del cual reafirmó los argumentos contenidos en el recurso de apelación.9 La Directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de Estado intervino en esta etapa procesal,10 señalando que la legalidad del acto acusado debe ser analizada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto la cuestión debatida dentro del sub examine resulta completamente disímil a la planteada dentro del trámite de la acción de tutela conocida por el juzgado segundo civil del circuito de Magangué, en el que se analizó si efectivamente la UGPP había vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y a la pensión de jubilación de la accionada, y que por tratarse de una decisión que

reconoció una prestación periódica en su favor, resulta pasible de ser enjuiciada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, conforme al criterio que sobre el particular ha fijado esta corporación. Finalmente, señaló que al haberse acreditado que la demandada fungió como docente en calidad de nacional, ello implica que jamás podría ser acreedora de una pensión gracia, tal como lo ha definido tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional. 9 Folios 613 a 629 del Cuaderno 5. 10 Conforme al contenido del memorial obrante a folios 641 a 648 del Cuaderno 5. La entidad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.

2.1 Problema Jurídico. De acuerdo con los cargos formulados en los recursos de apelación, le corresponde a la Sala determinar, si es viable mantener la pensión gracia a un docente que acreditó tiempos de servicio del orden nacional, y si el derecho al reconocimiento de la pensión gracia contenido en una sentencia de tutela, genera efectos de cosa juzgada constitucional que imposibilitan la revisión judicial posterior en sede contencioso administrativa y la devolución de lo pagado por dicho concepto. 2.2 Análisis de la Sala. A efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala en primer término procederá a hacer el análisis de las normas que gobiernan la pensión gracia, el principio de buena fe en materia laboral y el principio de confianza legítima, con miras a establecer si la docente tiene derecho a la prestación, por simple el hecho

de que la misma ya fue reconocida a través de un acto administrativo que fue dictado en cumplimiento de una orden de tutela. En segundo término, se referirá a la relatividad de la cosa juzgada constitucional dentro del control jurisdiccional de actos administrativos, por lo que expondrá de manera breve, el alcance de lo resuelto dentro de un trámite de tutela cuando la justicia Contencioso Administrativa lleva a cabo un control posterior de legalidad. Finalmente, está Corporación estima necesario evaluar si la condena en costas resulta incongruente con la sentencia proferida por el a quo. 2.2.1 Marco legal de la pensión gracia Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación. La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 191311 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6 de la Ley 116 de 1928,12 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta disposición que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección.

El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933,13 extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 11 Que crea pensiones de jubilación a favor de maestros de escuela. 12 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 13 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados. En síntesis, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de

enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. 2.2.2 Relatividad de la cosa juzgada constitucional dentro del control jurisdiccional de actos administrativos. Del control jurisdiccional a los actos administrativos proferidos en cumplimiento de una decisión de amparo constitucional, emana una pugna entre el alcance de la cosa juzgada constitucional expresado en la tutela judicial efectiva del orden Superior; y el principio-regla del debido proceso contenido en la garantía del juez natural, a través del cual se protege la vigencia del orden jurídico y se le garantiza a las partes ser juzgadas por un especialista en materia contenciosa preestablecido por el ordenamiento. Como bien es sabido, en el sistema jurídico Colombiano dentro del plexo de garantías constitucionalizadas, ninguna prevalece sobre otra, dado a que todas tienen la máxima jerarquía. Por tanto, para hacer éste tipo de análisis mal se haría en desplegar una tarea de jerarquización donde automáticamente algunos derechos deben tener prelación sobre otros, como suele hacerse al analizar el bloque de legalidad con las categorías hermenéuticas clásicas de la Ley 57 de 1887 y el sistema de fuentes jerarquizado.

De modo que ésta Sala en ánimo de sistematizar de manera coherente y armónica los principios en los espacios donde existe una indeterminación normativa; debe partir de algunas categorías fundamentales de análisis como: «la razonabilidad, la necesidad y la proporcionalidad». Por lo que, al entrar en colisión principios de categoría constitucional, la cuestión que se juzga no es la validez, pues éste operador judicial no está en capacidad de retirar normas superiores del ordenamiento y por tanto, el asunto es de grado, es decir, le corresponde a éste juzgador evaluar el peso específico que tiene cada valor Constitucionalizado en el caso concreto. Encuentra ésta Corporación que cuando se cuestiona la legalidad de un acto administrativo proferido por una orden de tutela, le corresponde al juez administrativo ajustar de forma proporcional y ponderada el alcance del derecho que tiene la autoridad de controvertir el acto administrativo ante el juez natural, y el derecho a la tutela judicial efectiva en armonía con la cosa juzgada constitucional. En ésta medida, la jurisprudencia Contencioso Administrativa, ha encontrado razonable darle mayor intensidad al control jurisdiccional del acto administrativo en sede contenciosa,14 en aras de sacrificar en menor medida el orden público expresado en derechos de personas determinadas, en normas imperativas y en el interés general. Sin embargo, como se ha expresado en materia de imperativos, no se puede esbozar una regla general, de manera, que para no in-aplicar el valor de la tutela constitucional efectiva y no afectar el núcleo de la cosa juzgada, por lo que lo

adecuado en casos similares es entrar a analizar: (i) si se presenta una situación jurídica fáctica o jurídicamente diferenciable a la precedida en la sentencia de tutela; (ii) si existe una sentencia de tutela que ampare el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable; (iii) si existe razón suficiente para considerar que se ésta discutiendo una temática diferente, especifica y predicable de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y/o (iv) si atendiendo al principioregla de sostenibilidad fiscal y financiera, se ésta creando un menoscabo patrimonial al Estado que haga meritoria la revisión. Finalmente, en razón a que la Sentencia de tutela se llevó a cabo en el marco de un amparo definitivo, y obedeciendo a que en el proceso de la referencia se ésta discutiendo una temática diferente, especifica y predicable a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, donde se hace un análisis exhaustivo y técnico sobre la certeza del derecho y las vinculaciones de la demandada, la Sala encuentra que en el caso concreto, la medida de situar el objeto de una Litis constitucional al 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp.17.367. análisis contencioso administrativo es idónea, necesaria y proporcional, para cumplir con el fin constitucional de proteger la garantía del juez natural contenida en el mandato del debido proceso, preservar la aplicación de las normas imperativas, y garantizar la estabilidad financiera y macroeconómica del sistema

pensional. En suma, la Sala considera que en el caso en concreto, la medida de proveer sobre lo dispuesto en una Sentencia de tutela, resulta necesaria para preservar al máximo las disposiciones emanadas del legislador, y proteger el orden social y económico justo, de modo que, la Sala no encuentra yerro alguno en la decisión del a quo de otorgarle a la Providencia de tutela fuerza de cosa juzgada relativa, y hacer un análisis de fondo sobre las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean derecho a la pensión gracia reconocida a la demandante. 2.2.3 De la aplicación del principio de confianza legítima El principio-regla de la confianza legítima (art 87 CP), inicialmente llamado “vertrausenspinzip” por el ordenamiento alemán,15 se predica de situaciones donde la expectativa que genera un sujeto por la conducta correlativa de otro genera un grado de confianza, sinceridad, seriedad y veracidad tal, que se genera una protección legal y constitucional al que de buena fe confía que no se varíen las circunstancias que lo rodean. Este axioma tiene dos caras, por un lado, se manifiesta como la materialización del principio de seguridad jurídica, en las relaciones del Estado de derecho con sus asociados; y por otro se expresa como una consecuencia obvia del principio de buena fe en toda relación jurídica. La primera acepción, procura otorgar al ciudadano, el derecho elemental a prever y ordenar su trayectoria de vida y sus negocios, con un mínimo de estabilidad institucional, en un marco donde no cambian de manera intempestiva sus

circunstancias con relación al Estado, y la segunda de ellas, busca garantizar lo que el derecho contractual inglés denominaría reliance16 o confianza, que se 15 Corte federal el 25/10/57. (Conf. COVIELLO, Pedro José Jorge, “La Confianza Legítima”, ED 177-894). 16 Ver: The reliance theory is associated with, amongst others, LL Fuller & WS Perdue, “The reliance interest in contract damages” (1936) 46 Yale LJ 52; PS Atiyah, Essays on Contract (1986), Promises, Morals, and Law (Oxford, 1981), The Rise and Fall of Freedom of Contract (Oxford, 1979); G Gilmore, The Death of Contract (Ohio State University Press 1974); J Raz, “Promises in morality and law” (1982) 95 Harv LR 916; H Collins, predica de la fuerza vinculante de la manifestación de la voluntad, y en general de cualquier comportamiento voluntario o involuntario teniente a producir efectos jurídicos entre particulares o entre el Estado y sus asociados. Probablemente la diferencia más grande entre el principio de reliance o confianza a secas y el principio de confianza legítima en las relaciones con el Estado, se enmarca en la doctrina de los actos propios, ya que por un lado existe la responsabilidad civil por actos de los particulares que generan una expectativa cierta y razonable, y por otro lado, existe la obligación Estatal de mantener un estado de cosas coherente a través de todas sus actuaciones. Sin embargo, no por ello se puede decir que la comprensión de la confianza se haya dividido de manera tajante, ya que comúnmente se aplica el principio de confianza de manera indistinta en consideración a la correlatividad, coherencia y prohibición de obrar contra factum, en cualquier tipo de relación jurídica, bien sea

Estatal o privada. Ahora bien y enfocando el análisis a la confianza legítima en las relaciones del Estado con los particulares, se evidencia que en gracia de éste principio de confianza y su relación con el principio de legalidad, han surgido mecanismos dentro del derecho administrativo Colombiano para morigerar el aire de cambio legal y Jurisprudencial, otorgando garantías ciudadanas de acople a la nueva situación, un claro ejemplo de ello se refleja en el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia contenido en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. Sobre la confianza legítima en las relaciones ciudadano-estado, se puede afirmar que la aplicación más común dentro del Derecho Administrativo, es la prohibición en cabeza del Estado de alterar de manera súbita sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue la posibilidad de un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a la nueva situación jurídica.17 De manera que no existe prohibición expresa o disposición que obligue a la administración a mantener las circunstancias, con un statu quo petrificado o inmutable, como si existe la obligación de proveer a los asociados de los medios y los plazos suficientes para adaptar su vida al cambio en las condiciones18. The Law of Contract (Butterworths, 3rd ed 1997). 17 Ver: Sentencia C-131 de 2004. 18 Sentencia SU 360de 1999 Aterrizando al caso concreto, se advierte que los mecanismos judiciales de control de legalidad de los actos administrativos, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, constituye una

autentica invitación a las partes interesadas al examen reflexivo y probatorio de los efectos lesivos de la anulación, y proponen a las partes y al juez un análisis, sustancial y procesal complejo de los derechos subjetivos en disputa. Por ende, no es dable afirmar, como lo hace el demandado, que con la sola activación de éste mecanismo, inmediatamente se afectan los derechos a la buena fe y a la confianza legítima, pues de la lectura del Título V y lo artículos 137 y 138 ejusdem de la Ley 1437 de 201119 se extrae que la finalidad misma de la lesividad no es solo darle la oportunidad a «toda persona» natural, jurídica o de orden público de controvertir los actos de la administración, sino que también reconocer la posibilidad de que todo afectado por la pretensión anulatoria ejerza su derecho a la defensa debidamente. En este sentido, de cara al funcionamiento de mecanismos de control sobre actos administrativos particulares como la acción de lesividad y su relación con la confianza legítima, considera esta Corporación, que el proceso administrativo es el vehículo idóneo y escenario propicio para discutir de manera ponderada y razonable, el alcance de los derechos adquiridos frente al clima de los cambios en la comprensión legal y jurisprudencial de las instituciones de cara a la buena fe, el principio de confianza legítima, y el principio de legalidad en las actuaciones de la administración. De manera que lo que le corresponde a ésta Corporación, no es descartar de plano éstos mecanismos, sino verificar que se cumplan todas las garantías a través de ellos. 2.2.4 Del principio de buena fe

Conforme al artículo 83 de la Carta Política, la conducta de los particulares y de las autoridades públicas debe estar gobernada por este principio, que se presume frente a las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades 19 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. públicas, es decir, en las relaciones jurídico-administrativas, no obstante lo anterior y por tratarse de una presunción legal admite prueba en contrario. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación, el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta»20 dado que presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».21 El artículo 164.1 literal c) de la Ley 1437 de 2011, señala que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; presunción que admite prueba en contrario, por lo que, a quien la echa de menos le corresponde comprobar que el particular actuó de mala fe. 2.3 Del caso concreto A partir de la documental aportada al plenario se evidencia que al señora Rosa Margarita Bonilla de Amado nació el 10 de abril de 1946, según su registro civil de nacimiento, por lo que cumplió 50 años de edad el 10 de abril de 1996.22 El 21 de septiembre de 1999, la Jefe de la Unidad Administrativa de la Secretaría

de Educación del