CE-SECCION SEGUNDA-41001-23-33-000-2014-00394-01(0840-17)-2018

EXCEPCION PREVIA - Inepta demanda / COSA JUZGADA - Configuración / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL - Improcedente. Asunto demandable ante el juez natural / COSA JUZGADA - No se configura La configuración de la cosa juzgada constitucional en los trámites de tutela, se ha señalado que esta sucede cuando quien emite el fallo es la Corte Constitucional o cuando fue proferido por otra autoridad judicial pero no resultó escogido por dicha Corporación para ser revisado dentro del término establecido para ello. En estas situaciones, el asunto debatido en sede de tutela finiquitó y feneció la posibilidad de discutir nuevamente la vulneración o no de los derechos fundamentales. Cuando se trate de actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela aunque formalmente pertenecen a esta última categoría, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que son demandables, en razón a que en el pronunciamiento hecho en sede constitucional se discute la vulneración de derechos fundamentales y no se efectúa un estudio acerca de su legalidad, asunto que es exclusivo de esta jurisdicción como juez natural. No implica que no proceda el análisis de legalidad sobre los actos administrativos que se expidieron en virtud del mentado fallo, en la medida que este aspecto no se ha discutido en sede judicial. En este punto cabe reiterar que los actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela pueden ser objeto de demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que en sede constitucional únicamente se analiza la afectación de derechos

fundamentales, mientras que ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza un examen de legalidad por ser el juez natural para dirimir esta clase de conflictos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 41001-23-33-000-2014-00394-01(0840-17)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: GILBERTO MURCIA HERNANDEZ Procede la Sala Unitaria a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila durante la audiencia inicial celebrada el día 14 de febrero de 2017, en la que se declararon no probadas las excepciones propuestas.

1. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribución Parafiscal de la Protección Social - UGPPen ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos que expidió: - Resoluciones RDP 039463 del 27 de agosto de 2013, RDP 00523 del 10 de marzo de 2014 y RDP 001775 del 21 de enero de 2014, por medio de las cuales se

reconoció una pensión gracia en favor del señor Gilberto Murcia Hernández en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, del 6 de octubre de 2006. A título de restablecimiento del derecho pidió condenar al demandado a devolver los dineros recibidos con ocasión de la prestación social referida y que fuera reconocida irregularmente, debidamente indexados. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Huila en la audiencia inicial celebrada el día 14 de febrero de 20172 declaró no probadas las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia formuladas por el señor Gilberto Murcia Hernández. El Tribunal señaló que los actos administrativos proferidos en virtud de un fallo de tutela no son simples actos de ejecución, razón por la que pueden ser objeto de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Se apoyó en jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado sobre el particular3. 1 Reverso del folio 2 del cuaderno 1. 2 Folios 523 a 535. 3 La providencia que citó específicamente fue emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el día 22 de mayo de 2014, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Paéz. Radicado 3527-2013. El a quo desestimó las tres excepciones con igual argumento, al considerar que estas se fundamentaban en que los actos enjuiciados son de mera ejecución. 1.3. Recurso de apelación El señor Gilberto Murcia Hernández presentó recurso de apelación contra la

decisión referida4 aduciendo que sí se configuraron las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia, con los siguientes argumentos comunes para todas: En su intervención señaló que los actos administrativos enjuiciados son actos de ejecución puesto que se profirieron en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, del 6 de octubre de 2006, el cual hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, no ha sido declarado nulo y continua produciendo efectos. Igualmente, advirtió que el término para que dicha providencia fuera revisada por la Corte Constitucional establecido en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 ya venció, razón por la que se generaron tres efectos respecto de este: i) quedó en firme, ii) operó la cosa juzgada constitucional y, iii) no puede reabrirse el debate sobre lo decidido por ser inmodificable, inmutable y de carácter obligatorio. El demandado manifestó que la sentencia de tutela que dio origen a los actos demandados fue objeto de debate a través de otra acción de tutela, la cual fue decidida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante fallo del 31 de julio de 2012 en el que se declaró la cosa juzgada constitucional.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Asunto preliminar. Competencia. 4 Folio 533 y reverso. La sustentación del recurso se encuentra entre los minutos 10:00” a 15:42” del cede que contiene la grabación de la audiencia inicial visible en el folio 536.

El artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5 determinó que es competencia del magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, excepto en los que se emitan las decisiones contempladas en los ordinales 1.°, 2.°, 3.° y 4.° el artículo 243 ibidem6. Como en el presente caso la decisión apelada no está contemplada dentro de los numerales enunciados, el conocimiento del caso, en principio, es competencia del ponente, salvo que por el estudio de esta se resuelva acceder a lo pedido en el recurso de apelación, lo que implicaría dar por terminado el proceso, caso en el cual será la Sala de la Subsección la que deba resolver lo pertinente.

3. Problema jurídico Procede la Sala Unitaria a determinar si en el presente caso se configuraron las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia al demandarse actos expedidos en acatamiento de un fallo de tutela. 3.1. La cosa juzgada constitucional y la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos en cumplimiento de sentencias de tutela. 3.1.1. La cosa juzgada otorga a las decisiones judiciales características de inmutabilidad y las convierte en decisiones vinculantes y definitivas. Esta institución procesal evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a estudiarse o reabrirse el debate jurídico ante la jurisdicción, salvo

cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia. En esa medida, la cosa juzgada otorga a la decisión judicial seriedad, certeza y 5 «Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». 6 Lo autos a los que alude el artículo son «1. El que rechace la demanda.2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.3. El que ponga fin al proceso.4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público». seguridad jurídica7. El artículo 303 del Código General del Proceso8, aplicable en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo litigio presenta identidad en los siguientes tres elementos, a saber9: i) Partes. Quienes concurren al nuevo proceso deben ser las mismas personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior.

1. Objeto. Las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso son iguales a las reclamadas en el primero ya decidido. iii) Causa: El motivo o razón que fundamentó la primera demanda se corresponde con el invocado en la segunda.

De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la configuración de la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales10. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2013-06646-02(3073-16). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP-.

Demandado: Andrés Avelino Rosas Tascón. Bogotá D.C. 5 de octubre de 2017. 8 «Artículo 303.Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con

posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 9 Al respeto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16). Actor: Álvaro Ramírez Reyes. Demandado: Universidad del Valle. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 26 de octubre de 2017. 10 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de marzo de 2011. Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Demandado: Alba Marina Acosta Cadavid. Radicado 17001-23-31-0002004-01402-01(34396). Consejera ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz. Por otro lado, en relación con la configuración de la cosa juzgada constitucional en los trámites de tutela, se ha señalado que esta sucede cuando quien emite el fallo es la Corte Constitucional o cuando fue proferido por otra autoridad judicial pero no resultó escogido por dicha Corporación para ser revisado dentro del término establecido para ello11. En estas situaciones, el asunto debatido en sede de tutela finiquitó y feneció la posibilidad de discutir nuevamente la vulneración o no de los

derechos fundamentales12. 3.1.2. Ahora bien, esta Corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla general son los actos administrativos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que ello no procede respecto de los actos de ejecución salvo cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial13. No obstante, cuando se trate de actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela aunque formalmente pertenecen a esta última categoría, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que son demandables, en razón a que en el pronunciamiento hecho en sede constitucional se discute la vulneración de derechos fundamentales y no se efectúa un estudio acerca de su legalidad, asunto que es exclusivo de esta jurisdicción como juez natural. Sobre el particular la jurisprudencia ha expresado14: …en pronunciamiento del 14 de febrero del 2013 esta Corporación ha explicado que a pesar de que el acto administrativo sea de ejecución al ser expedido para dar cumplimiento a una sentencia, es eventualmente acusable, porque el mecanismo de tutela que es su origen, es de naturaleza diferente a la jurisdicción ordinaria o 11 Sobre este punto se puede revisar la sentencia T-208 de 2013, magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Providencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección

A. Expediente:17001-23-33-000-2013-00568-01. Número interno: 4706-2014. Demandante: Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales. Demandado: Gonzalo Escobar

Mejía. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá D.C., 13 de junio del 2016 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta.

Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William

Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D.C., 17 de noviembre de 2016. Radicación: 050012333000201200819 0. Número Interno: 37432015. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social?. Demandado: Luis Javier Vargas Manco. Asunto: Acción de lesividad – Reliquidación pensión 100% bonificación por servicios. Ver también providencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Fecha 14 de febrero de 2013, Radicación 250002325000-2011-00245-01 (2634-11). contenciosa, y por lo tanto, si es posible presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) De esta manera, la acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en

la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones de amparo, si bien permean la esfera del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, de modo que distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como en el sub-lite, donde se discute la legalidad de un acto administrativo, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior. Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad. Por ello, resulta claro que al definirse una situación concreta a partir de una orden de un juez constitucional en sede de tutela, no por ello, la decisión así adoptada carezca del control natural, que no es otro, al contencioso de legalidad respectivo; siendo viable la presente demanda tal como lo concluyó el Tribunal de instancia (Negrilla de la Sala). Así las cosas, aun cuando el acto administrativo expedido por la autoridad administrativa haya sido en cumplimiento de un fallo de tutela, procede el control de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que creó, modificó o extinguió una situación jurídica particular que no existía y que surgió a la vida jurídica en virtud de este15. Bajo tales supuestos, en estos casos es posible concluir que: i) es impropio hablar de la existencia de cosa juzgada del fallo de tutela cuando es demandado el acto que le dio cumplimiento, toda vez que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se pretende revisar la sentencia y las razones que tuvo el juez

para proteger los derechos fundamentales del asociado, sino la legalidad del acto administrativo, es decir, su acoplamiento con el ordenamiento jurídico16 y; ii) en virtud de ello los actos administrativos emitidos por la administración en acatamiento de este tipo de sentencias son demandables. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2013-06646-02(3073-16). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP-.

Demandado: Andrés Avelino Rosas Tascón. Bogotá D.C. 5 de octubre de 2017. E esta providencia se señaló: «en estricto acatamiento a fallos proferidos dentro de trámite de acciones de tutela, que la decisión de la citada entidad no puede ser considerada como de mera ejecución, ya que, ciertamente, su finalidad fue crear o modificar situaciones jurídicas concretas, por lo que resulta perfectamente enjuiciable por vía contenciosa al haber sido emitida por un operador judicial diferente de su juez natural, mediante un procedimiento que no corresponde a la forma propia del juicio que por mandato del legislador debe surtirse». 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Expediente: 17-001-23-33-000-2013-00568-01. Número interno: 4706-2014. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales. Demandado: Gonzalo Escobar Mejía. Consejero

ponente: William Hernández Gómez. Bogotá D.C., 13 de junio del 2016. 3.2. Caso concreto: En el recurso de apelación el demandado manifestó que se configuraron las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia. Para sustentar ello señaló que los actos administrativos enjuiciados son actos de ejecución proferidos en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, del 6 de octubre de 2006, el cual no ha sido declarado nulo, continua produciendo efectos e hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, al no ser revisado por la Corte Constitucional en los términos fijados en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 por lo que no puede reabrirse el debate sobre lo decidido por ser inmodificable, inmutable y de carácter obligatorio. Pues bien, dentro del proceso se encuentra acreditado que efectivamente la UGPP expidió las Resoluciones RDP 039463 del 27 de agosto de 2013, RDP 00523 del 10 de marzo de 2014 y RDP 001775 del 21 de enero de 2014, por medio de las cuales se reconoció una pensión gracia en favor del señor Gilberto Murcia Hernández en cumplimiento del fallo de tutela emanado del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, del 6 de octubre de 200617. Al respecto debe decirse que el fallo de tutela aludido adquirió firmeza e hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, en la medida que la Corte Constitucional no

lo escogió para ser revisado dentro del término previsto para dichos efectos. Ello se infiere en razón a que dentro del expediente no existe documento que acredite lo contario y además porque el demandado en la contestación de la demanda así lo manifestó18. Ello significa que el asunto que no puede ser objeto de un nuevo debate es la decisión constitucional, es decir, que no es posible a ningún juez volver sobre la discusión acerca de la existencia o no de la vulneración de los derechos fundamentales por los hechos ya analizados. 17Ello consta en la parte considerativa y resolutiva de las resoluciones demandadas visible en los folios 148 a 150, 154 y 155 y, 165 a 167 del expediente. 18 Así lo expresó al contestar el hecho séptimo de la demanda. Folio 368. Ahora, lo dicho no implica que no proceda el análisis de legalidad sobre los actos administrativos que se expidieron en virtud del mentado fallo, en la medida que este aspecto no se ha discutido en sede judicial. En este punto cabe reiterar que los actos administrativos emitidos en cumplimiento de un fallo de tutela pueden ser objeto de demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que en sede constitucional únicamente se analiza la afectación de derechos fundamentales, mientras que ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza un examen de legalidad por ser el juez natural para dirimir esta clase de conflictos. A lo enunciado se suma que, en el presente caso, es fácil deducir que no concurren los elementos consagrados en el artículo 303 del CGP para que pueda afirmarse que se configuró la cosa juzgada.

En efecto, aunque existe identidad en la partes dentro del trámite de tutela y el presente proceso, no puede predicarse igual aspecto respecto del objeto y causa del litigio, puesto que, mientras en el primero se pretendió la protección de derechos de carácter fundamental vulnerados al señor Murcia Hernández, en el segundo se discute la legalidad del acto administrativo demandado porque, presuntamente contraría las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1937, 91 de 1989 en tanto que se reconoció la pensión gracia al demandado pese a que no tenía la calidad de docente territorial sino nacional19. Bajo los parámetros expuestos, la Sala Unitaria concluye que en el sub examine no se configuraron las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia alegadas por el demandado. Así las cosas, se procederá a confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila durante la audiencia inicial celebrada el día 14 de febrero de 2017, mediante la que se declaró no probadas las excepciones estudiadas. En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria, RESUELVE 19 Ello se expuso en tales términos en el concepto de violación de la demanda. Folios 2 a 6. Confirmar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila durante el desarrollo de la audiencia inicial celebrada el día 14 de febrero de 2017, mediante la cual declaró no probadas las excepciones de inepta demanda, cosa juzgada y falta de jurisdicción y competencia, dentro de la demanda interpuesta por la UGPP contra el señor Gilberto Murcia Hernández. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de

su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Consejero de Estado

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.