CE-SECCION SEGUNDA-44001-23-33-000-2013-00142-01(3373-14)-2019

REGIMEN DE TRANSICION - Beneficiario / INGRESO BASE DE LIQUIDACION - Sentencia de unificación Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 / SENTENCIA DE UNIFICACION - Reglas y subreglas / INGRESO BASE DE LIQUIDACION PENSION DE JUBILACIONPromedio del setenta y cinco por ciento de los factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema general de pensiones durante todo el tiempo de servicio / RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION - Setenta y cinco por ciento de lo devengado durante los últimos diez años de servicio El inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado

durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem. Obsérvese que la Ley 33 de 1985, en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. a la accionante le asiste el derecho a que su pensión de jubilación le sea reajustada con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicio, incluidos la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y los recargos nocturnos domingos y festivos, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 ibídem el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]». NOTA DE

RELATORIA: Sobre la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de 28 de agosto de

2018, Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), MP. César Palomino Cortés.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00142-01(3373-14)

Actor: CARMEN CECILIA ACOSTA PEÑA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION

SOCIAL - UGPP

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN CONFORME A LAS LEYES 33 Y 62 DE 1985; FACTORES SALARIALES QUE DEBEN

TENERSE EN CUENTA EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA LEY 100 DE 1993.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada (ff. 165 y 166) contra la sentencia de 7 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual accedió a las súplicas de

la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 148 a 161).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 13 a 25). La señora Carmen Cecilia Acosta Peña, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 13217 de 18 de marzo de 2013, por la cual la UGPP le niega a la actora la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios y la indexación de la primera mesada, y RDP 23723 de 23 de mayo del mismo año, que confirma la anterior decisión.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) «[…] aplicar la indexación de la primera mesada, para los años 2000 a 2010, fecha en que adquiere el derecho»; (ii) pagar «[…] la liquidación de su pensión de jubilación con todos los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio […]», a partir del 27 de marzo de 2010; (iii) cancelar «[…] las cantidades necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, según lo [establece] el Art. 187 de la ley 1437

de 2011»; y (iv) sufragar «[…] los intereses moratorios después del termino [sic] citado, conforme lo prescribe el Art. 192 de la ley 1437 de 2011». 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] nació el 26 de Marzo de 1955, que trabajó por mas de 20 años con una entidad el estado[1] desde el 5 de marzo de 1976 hasta el 4 de marzo de 2000, y que adquirió el estatus de pensionado el 26 de Marzo de 2010 fecha en que cumplió 55 años teniendo derecho al reconocimiento de pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985» (sic). Que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le «[…] reconoció pensión mediante la Resolución No. 42677 del 13 de Abril de 2012 en cuantía de $787.076 a partir del 26 de Marzo de 2010» (sic). Dice que «[…] se retiro [sic] del servicio antes de cumplir la edad para la pensión y por lo tanto tiene derecho a la indexación de la primera mesada pensional». Que el 18 de diciembre de 2012, solicitó «la revisión de la liquidación de la pensión», pero la UGPP, con «[…] Resolución No. RDP 013217 del 18 de Marzo de 2013, [negó tal] revisión de la liquidación de la pensión e Indexación de la primera mesada con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios porque los mismos no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994» (sic). Agrega que «Contra la mencionada resolución se interpuso recurso de apelación,

el cual fue resuelto mediante la Resolución No. RDP 023723 del 23 de Mayo de 1 Según prueba obrante en el expediente, se observa que la actora prestó sus servicios a la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Nuestra Señora de los Remedios de Riohacha. 2013 la cual confirmo la resolución recurrida» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; 27 del Decreto 3135 de 1968; 73 del Decreto 1848 de 1969; 45 del Decreto 1045 de 1978; las Leyes 33 y 62 de 1985 y los Decretos 1042 de 1978 y 1158 de 1994. Arguye que «El Art. 36 de la ley 100/93, establece que las personas que se encuentren dentro del Régimen de Transición se les aplica el régimen anterior a dicha Ley, […] norma [que] igualmente se violó por falta de aplicación». Que «El H. Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y Los Jueces Administrativos, se han pronunciado favorablemente en relación con la liquidación o reliquidación de la pensión con todos los factores que constituyen SALARIO, para […] las personas que se encuentren dentro del régimen de transición del Art. 36 de la Ley 100 de 1993, independientemente si la Caja de Previsión hizo o nó los descuentos para pensión […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 98 a 102). La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda en el sentido de que son ciertos. No obstante,

aduce que «Respecto de la pensión de jubilación conforme a la ley 33 de 1985, la misma se debe reconocer teniendo en cuenta los aportes realizados por el trabajador, que fueron debidamente acreditados ante CAJANAL, pues dicha norma es el sustento legal para el reconocimiento y liquidación de la pensión». Afirma que «[…] en el acto administrativo atacado se le respetó del régimen de transición, la edad de pensión, el tiempo de servicio y el monto de la pensión, pero en cuanto a los factores de salario se rige por la norma vigente al momento del status que en este caso corresponde a la ley 100 de 1993 y sus reglamentaciones». Que «En la liquidación de la pensión se le realizó la inclusión de los factores salariales, por cuanto sobre el mismo se realizaron los respectivos aportes, teniendo entonces que la pensión reconocida a la parte actora se encuentra liquidada con los siguientes factores: asignación básica, y bonificación de servicios. En ese orden de ideas, […] sobre los otros factores de salario no se realizaron los aportes para pensión pese haberse devengado, y tampoco hacen parte de los enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Así mismo, sobre dichos factores se realizó la respectiva indexación de los valores para actualizarlo a la fecha de adquisición del status». 1.6 La providencia apelada (ff. 148 a 161). El Tribunal Administrativo de La Guajira, en sentencia de 7 de mayo de 2014, accedió a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la accionada, al considerar que «De conformidad

con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es claro que el monto del derecho pensional de los beneficiarios del régimen de transición consagrado en dicho estatuto, no impone una regla jurídica homogénea, sino que admite además de la aplicación en su integridad de la normatividad anterior, que en este caso es el [sic] previsto en la ley 33 de 1985 del promedio devengado en el último año de servicios […]». Que, en consecuencia, «[…] es menester dar aplicación al principio de favorabilidad, contemplado en el art. 53 de la Constitución Política el que determine el régimen jurídico más beneficioso a la parte actora. Razón por la que siendo evidente que al incluirse todos los factores salariales devengados en el último año de servicios […] es la fórmula más beneficiosa a sus intereses […], [es decir, que la demandante tiene derecho a que la UGPP] le reliquide la pensión de jubilación […] con base al último año de servicio laborado con los siguientes factores salariales, así: Asignación básica mensual, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de antigüedad, prima de vacaciones, auxilio de transporte, recargos nocturnos domingos y festivos […]». Respecto de la indexación de la primera mesada, accedió a esta «[…] en aplicación a la reiterada Jurisprudencia […], por ello como el retiro de la demandante ocurrió en marzo de 2000 y la primera mesada con reliquidación es desde el 27 de marzo 2010, es necesaria […] [la] indexación de la primera mesada, con base en el Indice [sic] de Precios al Consumidor, mes a mes entre

las mencionadas fechas […]». 1.7 El recurso de apelación (ff. 165 y 166). Inconforme con la anterior sentencia, la entidad demandada, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] No se puede desconocer […] la existencia de la ley 100 de 1993, y lo establecido en la misma cuando reconoce un régimen de transición, con el cual buscaba mantener ciertas prerrogativas favorables a los trabajadores que se encontraban cercanos a pensionarse, pero que sin embargo se encontraría [sic] amparados por el nuevo sistema general de pensiones en Colombia. Dicho beneficio fue contemplado en el Artículo 36 de la ley 100 de 1993, estableciendo las reglas para el régimen de transición y en el mismo es claro que solo se respetaría del régimen anterior, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. En el punto donde existe discrepancia es en el monto de la pensión, pues la interpretación adecuada de la misma es que el monto se circunscribe a la tasa de reemplazo, que en la ley 100 de 1993 varía, y que en la ley 33 de 1985 está establecida en un 75%; los demás aspectos deben ser regulados por la ley 100 de 1993 la cual es la vigente al momento de pensionarse en este caso la demandante, y por ello el cálculo del IBL deber ser con el promedio de los 10 últimos años o el tiempo que le hiciera falta […]». Precisa que «[…] no hay lugar a la Reliquidación de la pensión de vejez, pues se tuvieron en cuenta los factores salariales que correspondía conforme a las certificaciones aportadas al expediente administrativo y sobre los cuales se hicieron aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. De otro lado debe

tenerse en cuenta que la financiación de dichas pensiones se realiza en parte con los aportes que realiza el trabajador […]».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 25 de junio de 2014 (f. 175 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 17 de septiembre siguiente (f. 181), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 19 de febrero de 2015 (f. 190), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandada. 2.1.1 Entidad demandada (f. 200). La UGPP, por intermedio de apoderado, además de insistir en los argumentos del recurso de apelación, expresa que «[…] la Corte Constitucional mediante la sentencia C-634 de 2011, permite a la administración optar por la decisión que de mejor manera interprete el imperio de la constitución y de la ley para el caso concreto, razón por la cual la Entidad demandada ha decidido continuar liquidando las pensiones de éste [sic] régimen de conformidad con el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores contenidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994».

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, o al contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo asevera la demandada. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.

Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar

de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de

esta norma, la Corte Constitucional3 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el 3 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 4 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos

de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36 […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años

para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las

siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son

únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no

5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.

De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas

beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibídem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular

las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la S