CE-SECCION SEGUNDA-47001-23-31-000-1999-00389-01(9452-05)-2007

PRIMA DE CARESTIA – Reconocimiento. Improcedencia por consagrase convención colectiva / REGIMEN PRESTACIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS – Competencia del Gobierno acorde a los parámetros del legislador / DERECHOS ADQUIRIDOS – No se originan con fundamento en una convención colectiva / NEGOCIACION COLECTIVA - Límites Así las cosas el régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, la fijación del porcentaje de prima de carestía no corresponde realizarse mediante convención colectiva. En consecuencia, esta Corporación no puede ordenar el reconocimiento de la denominada prima de carestía reclamada porque la convención colectiva en que se soporta es inconstitucional e ilegal y una normatividad espuria no puede producir efectos jurídicos en la actualidad. Sobre este punto la Sala reitera que no puede alegarse la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y la Ley y no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de acuerdos sindicales suscritos por quienes carecían de competencia vinculante y, por ende, el procedimiento aplicado por la entidad demandada era el adecuado pues no podía seguir reconociendo derechos que no tienen fundamento legal. El derecho de negociación colectiva, garantizado en el artículo 55 de la Carta Política, regulado por las Leyes 411 de 1997 y 584 de 2000, no tiene el alcance que le pretende otorgar el demandante pues este derecho no puede llegar al punto de reemplazar a la autoridad competente para fijar las prestaciones de los

empleados públicos. En suma, las pretensiones de la demanda deben ser denegadas porque la Sala no puede reconocer un emolumento con base en una convención colectiva porque esta fuente jurídica no le sirve al demandante de sustento de su pretensión, amén de que a los servidores universitarios, como empleados públicos sólo se les pueden aplicar para efectos salariales y prestacionales las normas que al efecto expida el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros fijados por la ley, y por ende, el proveído impugnado amerita ser confirmado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007).- Radicación número: 47001-23-31-000-1999-00389-01( 9452-05)

Actor: FERNANDO ROBERT FERREL ORTEGA

Demandado: UNIVERSIDAD DEL MAGDALENA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES.- Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2004, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las súplicas de la demanda formulada por

Fernando Róbert Ferrel Ortega. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Universidad del Magdalena “negó la petición elevada mediante escrito presentado el 29 de septiembre de 1998” (sic) , y de la Resolución No. 096 de 29 de abril de

1998, por medio de la cual se ordenó “suspender en forma inmediata el pago de la Prima de Carestía a los docentes acogidos al régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 1444 de 1992 y demás decretos reglamentarios”, expedida por el Rector de la Universidad del Magdalena, y declarar que el actor tiene derecho a seguir devengando la prima de carestía desde el momento en que se suspendió el pago, por haberse suspendido con violación del derecho de defensa y del debido proceso. Como consecuencia de lo anterior solicitó se condene a la demandada a continuar pagándole el valor correspondiente a la prima de carestía; devolver los valores que por ese concepto le haya retenido ilegalmente, con el reconocimiento y pago de la corrección monetaria o ajuste de valor más los intereses comerciales y moratorios, tomando como base el IPC certificado, desde cuando se hicieron exigibles hasta cuando se efectúe su pago, de acuerdo con lo establecido en las Sentencias de la Corte Constitucional T-418 de 1996 y T-188 de 1999; y a dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Su petitum lo basó el demandante en los siguientes hechos: El actor labora en la Universidad del Magdalena. Su cargo, funciones y asignación se registran en su hoja de vida que reposa en la entidad demandada. La Universidad del Magdalena celebró una Convención Colectiva de Trabajo con la Asociación Sindical de Profesores Universitarios, ASPU, Seccional Magdalena, con vigencia entre el 18 de julio de 1979 y el 31 de diciembre de 1980, con efectos a futuro, en la cual se fijó el reconocimiento de una prima de carestía pagadera en

doceavas partes. Con la firma de la convención se incorporaron en sus beneficiarios derechos cuyos efectos no han desaparecido del ámbito jurídico, sus efectos tienen validez legal y las partes están obligadas a su cumplimiento. Recibió en forma habitual y permanente el valor mensual de su prima de carestía, según certificación expedida por la demandada. La Resolución No. 096 de 1998 desconoció el derecho al pago de la prima mencionada, a partir de mayo de 1998. Por escrito de agotamiento de la vía gubernativa solicitó a la Rectoría de la Universidad del Magdalena la revocatoria de la Resolución mencionada y como consecuencia se le confirmara pagando la prima de carestía y se le devolvieran las sumas retenidas por ese concepto. La Universidad del Magdalena dio respuesta a la solicitud, mediante acto enviado por la empresa Aeroenvíos, el 23 de diciembre de 1998. Los actos administrativos de suspensión del derecho y de negativa de la petición no fueron legalmente notificados por lo que no pudo ejercer el derecho de defensa. NORMAS VIOLADAS Señaló como normas vulneradas con la expedición de los actos acusados, los artículos 1, 13, 25, 29, 53 y el preámbulo de la Constitución Política; 475 y 476 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 y 13 del Código Procesal del Trabajo; 2, literal a), de la Ley 4 de 1992, 93 del Decreto 1848 de 1969, 42 del Decreto Ley 1042 de 1978, el Decreto Ley 1444 de 1992 y el artículo 10 de la Convención

Colectiva de Trabajo de la ASPU, 1979 – 1980. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2004, negó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos: El artículo 55 de la Constitución Política consagra el derecho de negociación colectiva que, por expresa disposición del Código Sustantivo del Trabajo, se extiende únicamente a favor de los trabajadores oficiales; los empleados públicos no tienen la facultad de celebrar convenios o pactos que tiendan a modificar las relaciones laborales, siendo ilegal un acuerdo o compromiso en ese sentido. Es desatinado considerar que las convenciones colectivas de trabajo se tornan aplicables a los empleados públicos que hacen parte de un sindicato puesto que lo atinente a salarios y prestaciones sociales es regulado por la normatividad positiva. LA APELACIÓN El demandante, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 30 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con los siguientes argumentos: La prima de carestía se constituyó en una parte integral del salario del actor por ser un pago habitual, entrando a formar parte de su patrimonio y constituyéndose en derecho adquirido, protegido legal y constitucionalmente. Cuando se detuvo el pago del derecho, la demandada desconoció normas de orden superior, es decir, los artículos 29 de la Constitución Política, 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 73 del C.C.A. y 2 de la Ley 4 de 1992. Para dejar sin vigencia la Convención Colectiva, que originó derechos, se debió

seguir el debido proceso, es decir, lo previsto en los Códigos Sustantivo y Procesal del Trabajo, de la misma manera como se aplicó un procedimiento para proceder a darle vida jurídica a la convención. La demandada no debió tomar unilateralmente la decisión de desmejorar los salarios de los trabajadores sino adelantar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, seguir un debido proceso ante juez competente, de acuerdo con lo previsto en el convenio 151 de la O.I.T., que garantice la efectividad de los derechos fundamentales. De acuerdo con lo establecido por la Ley 411 de 1997, ratificado por la Ley 584 de 2000, los servidores públicos tienen derecho a negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. El a quo no tuvo en cuenta que, a partir de la Constitución de 1991, todos los trabajadores tienen derecho a negociar sus condiciones de trabajo, con la única excepción de los miembros de la Fuerza Pública. La Universidad del Magdalena no desconoció los límites máximos determinados por el Gobierno al reconocer los derechos extralegales a sus empleados públicos. CONSIDERACIONES EL PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER Consiste en determinar la legalidad del acto administrativo sin fecha, mediante el cual la Universidad del Magdalena negó la petición elevada por el actor el 29 de septiembre de 1998, mediante escrito enviado el 23 de diciembre de 1998 (folios 38 a 44), y de la Resolución No. 096 de 29 de abril de 1998, “por medio de la cual se suspende el pago de una prestación no legal”, expedida por el Rector de la Universidad del Magdalena.

DE LOS HECHOS PROBADOS

Mediante oficio radicado en la Universidad del Magdalena el 29 de septiembre de 1998, la parte demandante solicitó la revocación de la Resolución No. 096 de 29 de abril de 1998, por la cual se suspendió el pago de una prestación no legal, e impetró que se le siguiera pagando la denominada prima como parte integral del salario y se le devolvieran las sumas retenidas por ese concepto (folios 19 a 24). Por medio de escrito sin fecha, el Rector de la Universidad del Magdalena dio respuesta negativa a la petición instaurada por el actor. Su respuesta, según guía de envío, fue remitida el 23 de diciembre de 1988 (folios 38 a 44). La Convención Colectiva de Trabajo 1979 – 1980 de la Asociación Sindical de Profesores, ASPU, obra de folios 26 a 37 del cuaderno principal. Mediante Resolución No. 096 de 29 de abril de 1998 se suspendió en forma inmediata el pago de la prima de carestía a los docentes acogidos al régimen salarial y prestacional establecido mediante Decreto 1444 y demás decretos reglamentarios (folios 64 y 65). La certificación de los valores pagados al actor por concepto de la prima de carestía en los últimos 13 años, expedida por la Directora de la Oficina de Personal de la Universidad del Magdalena, obra a folio 66. ANÁLISIS DE LA SALA Por mandato expreso del artículo 76, numeral 9°, de la Constitución de 1886, correspondía al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional y fijar las distintas categorías de empleo, así como el régimen de prestaciones

sociales. Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que la regulación de prestaciones sociales para los empleados públicos, según el texto constitucional de 1886, era facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias. Por lo tanto, mediante una convención colectiva no se podían obviar o desconocer los preceptos señalados ni fijar nuevas prestaciones, que son de reserva legal. Según la actual Carta Política, artículo 150, numeral 19, literal e), compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “... fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.”. Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional. La Ley 4ª de 1992, al señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyó no solo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales y a las universidades. Dispuso en su artículo 12: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Parágrafo: El Gobierno señalará el límite máximo salarial de

estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional.”. A los empleados públicos se les deben aplicar, entonces, las normas legales establecidas por el legislador, conforme a lo dispuesto por el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política. Es más, existe prohibición expresa para delegar la facultad de regular las prestaciones en entidades territoriales (literal f, inciso 2º), y esta sigue siendo la regla general. La Corte Constitucional, en sentencia C-053 de 4 de marzo de 1998, Magistrado Ponente Dr. FABIO MORÓN DÍAZ, sostuvo: “Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento [...]. [...]El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta

en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas [...]. Así las cosas el régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que fijan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y, en todo caso, la fijación del porcentaje de prima de carestía no corresponde realizarse mediante convención colectiva. En consecuencia, esta Corporación no puede ordenar el reconocimiento de la denominada prima de carestía reclamada porque la convención colectiva en que se soporta es inconstitucional e ilegal y una normatividad espuria no puede producir efectos jurídicos en la actualidad. De otra parte, el actor alega la aplicación de los derechos adquiridos porque viene devengando la prestación desde hace más de trece (13) años y la convención colectiva aún se encuentra vigente. Sobre este punto la Sala reitera que no puede alegarse la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y la Ley y no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de acuerdos sindicales suscritos por quienes carecían de competencia vinculante y, por ende, el procedimiento aplicado por la entidad demandada era el adecuado pues no podía seguir

reconociendo derechos que no tienen fundamento legal.1 El derecho de negociación colectiva, garantizado en el artículo 55 de la Carta Política, regulado por las Leyes 411 de 1997 y 584 de 2000, no tiene el alcance 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, : EXPEDIENTE No. 11001032500020020211 01 No. INTERNO: 4396 - 2002., ACTOR: LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS, Magistrado Ponente Dr. JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE. que le pretende otorgar el demandante pues este derecho no puede llegar al punto de reemplazar a la autoridad competente para fijar las prestaciones de los empleados públicos. En suma, las pretensiones de la demanda deben ser denegadas porque la Sala no puede reconocer un emolumento con base en una convención colectiva porque esta fuente jurídica no le sirve al demandante de sustento de su pretensión, amén de que a los servidores universitarios, como empleados públicos sólo se les pueden aplicar para efectos salariales y prestacionales las normas que al efecto expida el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros fijados por la ley, y por ende, el proveído impugnado amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia del 30 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las súplicas de la demanda incoada por FERNANDO RÓBERT FERREL ORTEGA CONTRA la Universidad del

Magdalena.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ