CE-SECCION SEGUNDA-47001-23-33-000-2014-00221-01(2907-15)

PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – No configuración / APORTES A LA

SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN – Prestaciones periódicas

imprescriptibles / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL

PROCESAL – Aplicación [C]uando no se demanda de forma individualizada y precisa la totalidad de los actos administrativos que conforman una unidad jurídica por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos de los cuales se pretende su nulidad frente a una situación jurídica particular, se configura la llamada proposición jurídica incompleta, que hace que el juez no pueda adoptar una decisión de fondo, sin embargo, cada caso en concreto debe ser analizado en detalle, para no incurrir en el exceso de ritualidades procedimentales que obstaculicen y cercenen el derecho de acceso a la administración de justicia, además, así evitar las sentencias inhibitorias. (…) [S]e tiene que en la demanda incoada por el señor Manzur Molina Rodríguez, se cuestionó solamente la legalidad del último acto administrativo (Oficio de 27 de marzo de 2014) que resolvió la petición de que se reconociera por parte de la entidad que existió una verdadera relación laboral entre el 3 de marzo de 2003 y el 28 de enero de 2011 y, en consecuencia, accediera al pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales pedidos. ( ) Pues bien, la sección segunda sostuvo en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 , que en controversias relacionadas con el contrato realidad, debe abarcarse el estudio de las cotizaciones al sistema de aportes a la seguridad social por cuanto inciden en

el derecho pensional de una persona y dada la naturaleza periódica de la prestación, aquellos se encuentran exentos del fenómeno prescriptivo y de la caducidad. De esta manera, es oportuno precisar que el actor podía intentar una nueva petición ante la administración, como en efecto lo hizo con la solicitud presentada el 25 de marzo del año 2014, que dio origen al acto que hoy es objeto de juicio, teniendo en cuenta que en la reclamación se encontraban incluidas pretensiones relacionadas con prestaciones periódicas como son los aportes a la seguridad social en pensión. (…) [S]i el a quo consideraba que debían demandarse los dos actos administrativos, esta situación pudo ser corregida y subsanada desde la etapa preliminar en que se hizo el examen de la admisión de la demanda, en virtud de las facultades conferidas al juez en el artículo 42 del Código General del Proceso, puesto que el oficio del año 2012 fue relacionado en el acápite de pruebas y, además, fue aportado al plenario. NOTA DE RELATORIA: Referente al estudio que debe abarcarse de las cotizaciones al sistema de aportes a la seguridad social en controversias de contrato realidad, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2014, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16 M.P. Carmelo Darío Perdomo Cuéter. Respecto a la configuración de la proposición jurídica incompleta, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia de 15 de septiembre de 2016, Rad. 25000 23 25 000 2012 01650 01 (0376-2015), M.P. Gabriel Valbuena

Hernández. Frente a la necesidad de que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales y no se apegue de forma rígida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial, ver: C. de E, Sentencia del 13 de febrero de 2020, Rad. 66001 23 33 000 2016 00175 01 (11112018), M.P Rafael Francisco Suárez Vargas.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 166 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 163 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 42 – NUMERAL 5 / LEY 1437

DE 2011 - ARTÍCULO 180

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00221-01(2907-15)

Actor: MANZUR MOLINA RODRÍGUEZ Demandado: E.S.E HOSPITAL LOCAL ZONA BANANERA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Inepta demanda. Ley 1437 de 2011.

Apelación auto La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, procede

a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del demandante contra la decisión de 21 de mayo del 2015, adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena de declarar probada de oficio la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda». ANTECEDENTES La parte accionante, a través de apoderada judicial, presentó demanda1 el 18 de julio de 2014, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare la nulidad del Oficio de 27 de marzo de 2014, proferido por la E.S.E. Hospital Local Zona Bananera, mediante el cual se negó el reconocimiento de la relación laboral solicitada en la petición de 25 de ese mismo mes y año. A título de restablecimiento del derecho pidió: i) el pago de las prestaciones sociales legales y extralegales del periodo laborado 1 Folios 3-51. desde el 3 de marzo de 2003 hasta el 28 de enero de 2011; ii) las sumas correspondientes a las cotizaciones en salud, pensión, Sena, Icbf, Cajamag y la retención en la fuente; iii) los mayores valores y las diferencias salariales, factores salariales, reajustes de ley, horas extras diurnas, nocturnas, festivos, dominicales y la remuneración adicional por trabajo extraordinario; iv) la cancelación de 100 SMLMV como indemnización por perjuicio moral ante las condiciones desiguales y discriminatorias de la vinculación y retiro del servicio; v) se pague a Yesenia Isabel López Jiménez, quien es la cónyuge, a nombre propio y en representación de su hija Ailyn Carolina Molina

López el monto de 100 SMLMV a título de indemnización por perjuicio moral a cada una; vi) se indexen las condenas, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA, se paguen intereses comerciales y moratorios y se condene en costas y agencias en derecho. El señor Manzur Molina Rodríguez, en el acápite de los hechos expresó que, desde el 3 de marzo de 2003, fue vinculado de forma verbal y directa por el Hospital Local Zona Bananera, luego, mediante contrato de prestación de servicios profesionales a partir del 1 de octubre de 2003, y finalmente, a través de diferentes cooperativas de trabajo desde el 2 de noviembre de 2005 hasta el 28 de enero de 2011, para ejercer el cargo de médico general y de coordinador de la sala de urgencias. Sostuvo que se presentó una verdadera relación laboral, porque recibió órdenes directas del director del hospital, estuvo bajo la absoluta subordinación, dependencia, trabajó de manera ininterrumpida y permanente, cumplió estrictos turnos y horarios impuestos por el gerente y sus funciones eran propias de un empleado público de carrera administrativa. Señaló también, que jamás recibió una asignación mensual propia del cargo desempeñado, ni prestaciones sociales; no se realizaron aportes a la seguridad social integral (salud, pensión, ARP, ni parafiscales) y los sueldos de diciembre de 2010 y enero de 2011 no han sido cancelados. Con ocasión de lo anterior, el 25 de marzo de 2014, presentó reclamación administrativa ante la entidad hospitalaria, aquella le

negó lo solicitado el 27 de ese mismo mes y año. Decisión apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena en la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2015, resolvió declarar de oficio la excepción de inepta demanda, con fundamento en que no podría adoptarse una decisión de fondo, porque no fueron demandados todos los actos administrativos que definen la situación jurídica del demandante. Señaló que aparte del acto cuestionado, también se debió enjuiciar e individualizar el Oficio de 17 de julio de 2012, que obra a folio 197 del expediente, pues aquel negó la petición de 26 de marzo de esa anualidad, en la que el actor pretendió el reintegro al cargo de médico del Hospital E.S.E. Zona Bananera y la cancelación de todas las prestaciones, por haber prestado sus servicios desde el 3 de marzo de 2003 hasta el 28 de enero de 2011. De manera que al no haberse demandado el citado acto en este proceso, vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria, lo que configura la denominada proposición jurídica incompleta ante la identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos, que hacen que el juez no pueda dividir o segmentar el análisis de legalidad. Para el efecto, tuvo en cuenta, la sentencia del Consejo de Estado de 18 de mayo de 2011 dentro del proceso 76001 23 31 000 2006 02409 01 (1282-2010). Recurso de apelación La apoderada de la parte demandante interpuso recurso2 de apelación contra la anterior decisión. En síntesis, señaló que lo

pretendido en las dos peticiones es diferente, puesto que en la primera pidió el reintegro y unas pruebas consistentes en el manual 2 A folio 300 obra cd que contiene el desarrollo de la audiencia inicial. Minuto 0:19:15 a 0:28:01. de funciones y organigrama del hospital y, en la segunda, solicitó el pago de las prestaciones sociales a título resarcitorio que se hubiesen podido causar, además, sostuvo que los derechos laborales se pueden solicitar en cualquier tiempo. CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto de 21 de mayo del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso. De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde a la sala determinar, si se configuró la ineptitud de la demanda, por cuanto no se cuestionó el Oficio calendado el 17 de julio de 2012, proferido por el hospital ante el primer derecho petición que formuló el demandante. Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, la sala de manera previa considera necesario hacer referencia a lo siguiente: Ineptitud de la demanda Es una excepción previa que fue prevista por el legislador en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso para cuando se presente: i) la falta de los requisitos formales, contemplados en los artículos 1623 y 1664 del CPACA y ii) la indebida

acumulación de pretensiones. Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1635 del CPACA, toda vez que es menester en el ejercicio de los medios de control, que el acto o los actos de los que se depreca la nulidad, deban individualizarse en las pretensiones del libelo con toda precisión, puesto que ello enmarca el objeto de estudio de legalidad por parte del juez. De manera que los actos administrativos que constituyan una unidad jurídica, es decir, tengan una relación directa con otros por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos, deben ser demandados en su totalidad, aunque si el acto fue objeto de 3 Ley 1437 del 2011. Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.

3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica. 4 Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse:

1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación.

Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda. Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales.

2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho.

3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título.

4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado.

Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y

representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley.

5. Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. 5 Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. No incluir e individualizar con toda precisión el conjunto de actos que conforman una unidad jurídica dentro las pretensiones de la demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, supone la denominada proposición jurídica incompleta, cuyos efectos delimitan al juez en su decisión, en razón a que aquel no puede llevar a cabo un análisis de legalidad de manera fragmentada, sino integral frente una situación jurídica particular y concreta. Al respecto, la sección ha indicado que la proposición jurídica incompleta se configura: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que

como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo6. No obstante lo anterior, la Sala también ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los administrados y no se apegue de forma rígida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial7. En conclusión, cuando no se demanda de forma individualizada y precisa la totalidad de los actos administrativos que conforman una unidad jurídica por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos de los cuales se pretende su nulidad frente a una situación jurídica particular, se configura la llamada proposición jurídica 6 Consejo de Estado, proceso con radicado: 25000 23 25 000 2012 01650 01 (0376-2015); demandante: Clara Inés Pulecio de Navarro, demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, sentencia de 15 de septiembre de 2016. 7 Consejo de Estado, magistrado ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, proceso con radicado: 66001 23 33 000 2016 00175 01 (1111-2018), demandante: Luis Albeiro Muñoz Osorio, demandado: Ugpp, auto de 13 de febrero de 2020. incompleta, que hace que el juez no pueda adoptar una decisión de fondo, sin embargo, cada caso en concreto debe ser analizado en detalle, para no incurrir en el exceso de ritualidades procedimentales que obstaculicen y cercenen el derecho de acceso a la administración de justicia, además, así evitar las sentencias

inhibitorias. Caso concreto Conforme con lo expuesto, se hace necesario relacionar las probanzas obrantes en el plenario que atañen al asunto. - Oficio de 17 de julio de 20128, proferido por la E.S.E. Hospital Local Zona Bananera, por medio del cual se contestó de manera negativa, la petición de reintegro al cargo, el pago de prestaciones sociales legales, extralegales, aportes a la seguridad social, indemnización e indexación de todos las sumas reconocidas, instaurada por el accionante el 26 de marzo de la misma anualidad9. - Oficio de 27 de marzo de 201410, a través del cual la E.S.E. Hospital Local Zona Bananera, respondió de forma negativa la petición formulada por el demandante el 25 de ese mismo mes y año de reconocimiento y pago de los sueldos y prestaciones sociales causados durante la relación laboral. Del análisis de la anterior documental, se evidencia que el demandante instauró un primer derecho de petición el 26 de marzo de 2012, con el fin de que la entidad accionada le reconociera que existió una verdadera relación laboral por el tiempo que estuvo vinculado y, en consecuencia, pagara todas aquellas prestaciones legales y extralegales devengadas como los aportes a la seguridad social. Por su parte, el hospital mediante Oficio de 17 de julio de 2012, respondió de manera negativa, por cuanto estimó que el señor 8 Folios 197-200. 9 No obra el escrito de petición en el expediente, pero en la respuesta se encuentra relacionado cada punto solicitado. 10 Folios 271-272. Manzur Molina prestó sus servicios bajo el régimen de la Ley 80 de

1993, esto es, como contratista, y por esa razón, no tenía derecho al reconocimiento y pago de los derechos laborales pedidos. Luego el actor intentó en un nuevo escrito, radicado el 25 de marzo de 2014, ante la institución hospitalaria, el reconocimiento y pago de los sueldos y prestaciones sociales causados durante la relación laboral. Mediante Oficio de 27 de marzo de 2014, la entidad respondió reiterando la negativa en razón a la inexistencia del vínculo laboral, pues lo que se sostuvo fue un contrato de prestación de servicio profesional regido por la Ley 80 de 1993, por consiguiente, no tenía derecho al pago de las prestaciones legales y extralegales. Así también, recalcó que ya le había dado a conocer la posición legal al respecto, por lo que esta se tornaba temeraria. Ahora, se tiene que en la demanda incoada por el señor Manzur Molina Rodríguez, se cuestionó solamente la legalidad del último acto administrativo (Oficio de 27 de marzo de 2014) que resolvió la petición de que se reconociera por parte de la entidad que existió una verdadera relación laboral entre el 3 de marzo de 2003 y el 28 de enero de 2011 y, en consecuencia, accediera al pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales pedidos. Al respecto, el a quo consideró de oficio la excepción de inepta demanda, por encontrar configurada la proposición jurídica incompleta, debido a que no fue cuestionado el Oficio de 17 de julio de 2012, dada la identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos del asunto en particular. Pues bien, la sección segunda sostuvo en sentencia de unificación

de 25 de agosto de 201611, que en controversias relacionadas con el contrato realidad, debe abarcarse el estudio de las cotizaciones al sistema de aportes a la seguridad social por cuanto inciden en el derecho pensional de una persona y dada la naturaleza periódica de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación dentro del proceso con radicado: 23001-2333-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro, Córdoba. la prestación, aquellos se encuentran exentos del fenómeno prescriptivo y de la caducidad. De esta manera, es oportuno precisar que el actor podía intentar una nueva petición ante la administración, como en efecto lo hizo con la solicitud presentada el 25 de marzo del año 2014, que dio origen al acto que hoy es objeto de juicio, teniendo en cuenta que en la reclamación se encontraban incluidas pretensiones relacionadas con prestaciones periódicas como son los aportes a la seguridad social en pensión. En consecuencia, la Sala no comparte el argumento expuesto por la primera instancia en el sentido de que se está ante una proposición jurídica incompleta, toda vez que se trata de actos administrativos autónomos que bien pueden ser demandados por separado, o en conjunto, solo que en un caso hipotético de anulación por parte del juez, el restablecimiento del derecho variaría respecto a la fecha de aplicación de la prescripción; no obstante lo anterior, para este caso en concreto, si el a quo consideraba que debían demandarse los dos

actos administrativos, esta situación pudo ser corregida y subsanada desde la etapa preliminar en que se hizo el examen de la admisión de la demanda, en virtud de las facultades conferidas al juez en el artículo 4212 del Código General del Proceso, puesto que el oficio del año 2012 fue relacionado en el acápite de pruebas y, además, fue aportado al plenario. Así las cosas, en garantía de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el principio de economía y la efectividad de los derechos en este caso concreto y particular, se deberá continuar el proceso y adoptar las medidas necesarias establecidas por la ley, para que en la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, 12 Código General del Proceso. Artículo 42. Son deberes del juez:

1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal.

[…]

5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. se tenga que el Oficio de 17 de julio de 2012, también es objeto de control de legalidad en este asunto, a fin de que pueda ser definido el fondo de la controversia planteada a través de este medio de control, sin que, con ello, resulten afectados los derechos al debido proceso de contradicción y defensa de la E.S.E Hospital Local Zona

Bananera.

Conclusión: como lo que se discute involucra prestaciones periódicas y que la situación que se conoce en esta instancia pudo haber sido advertida de manera previa a la realización de la audiencia inicial, en virtud de las facultades que confiere el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso, debe garantizarse el derecho sustancial sobre el procesal para que continúe el proceso.

Conforme lo expuesto, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sistema Oral en la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2015, de declarar de oficio la inepta demanda por proposición jurídica incompleta y terminar el proceso, para que, en garantía de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el principio de economía y la efectividad de los derechos, se retome la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, a fin de que el a quo interprete la demanda como quedó expuesto anteriormente. Por lo tanto, esta sala RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sistema Oral de 21 de mayo de 2015, de declarar la inepta demanda y, en consecuencia, terminar el proceso, para que, en su lugar, se continúe con la audiencia inicial de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS