CE-SECCION SEGUNDA-47001-23-33-000-2014-00422-01(2634-15)-2019

CADUCIDAD - Medio de control / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROLCuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / CADUCIDAD - No operó La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. La cesantía así solicitada no comporta o se asimila a una prestación periódica, comoquiera que se extinguió el vínculo laboral con la Asamblea del Magdalena el 31 de diciembre de 2011; por lo tanto, su pretensión está enfocada al pago de valores insolutos o indemnización de lo no recibido; como consecuencia, tiene aplicabilidad el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el ordinal 2, literal d) del artículo 164 del CPACA. Mediante petición del 30 de octubre de 2013, el demandante solicitó ante la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental la reliquidación del auxilio de cesantías y el pago de la sanción moratoria. El 28 de enero de 2014, le fue notificada la Resolución número 051 del 4 de diciembre de 2013, en la que se le negó la reliquidación del auxilio de cesantías y el pago de la sanción moratoria. El 5 de mayo de 2014, radicó la solicitud de conciliación, restándole 24 días para presentar oportunamente el medio de control. La audiencia se celebró el 31 de julio de 2014, y la respectiva constancia se expidió el 5 de agosto de ese año de

manera que a partir del día siguiente6 de agostose reanudó el término, por lo que tenía plazo para presentar la demanda hasta el 30 de agosto de 2014, pero como ese día fue sábado, la caducidad se extendió hasta el día hábil siguiente, es decir, el 1.º de septiembre de igual año, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 y el articulo 118 del Código General del Proceso. Revisado el expediente se encontró que el actor radicó el 1.º de septiembre de 2014, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que quiere decir que fue presentada en el tiempo establecido por la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 47001-23-33-000-2014-00422-01(2634-15)

Actor: EPARQUIO ANTONIO CAREY RODRIGUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA - ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL

Referencia: APELACIÓN AUTO QUE RECHAZA DEMANDA POR CADUCIDAD.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto 12 de marzo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento

del derecho presentada por el señor Eparquio Antonio Carey Rodríguez, contra el departamento del Magdalena, la Asamblea Departamental, por considerar que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control.

1. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones El señor Eparquio Antonio Carey Rodríguez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la anulación de la Resolución número 051 del 4 de diciembre de 2013, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de sus prestaciones sociales (folios 16 al 18), proferida por la Asamblea

Departamental del Magdalena. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada lo siguiente: i) reliquidar y pagar las cesantías correspondientes a los años 2010 y 2011, debidamente indexadas con la inclusión de los factores salariales a que tiene derecho en su condición de diputado, como son: primas de vacaciones, de servicios, de navidad y bonificación; y ii) reconocer y pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías referidas, consistente un día de remuneración por cada día de retardo, desde el 15 de febrero de 2011 hasta el año 2012. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del auto del 12 de marzo de 2015, rechazó la demanda interpuesta por el señor Eparquio Antonio Carey Rodríguez, por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control. Precisó que había vencido el término de que trata el literal d) del ordinal 2.° del

artículo 164 del CPACA, toda vez que la Resolución número 051 de 2013, que negó la reliquidación de cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, fue notificada el 28 de enero de 2014 (folio 19), por lo que en principio el plazo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 29 de mayo de 2014. No obstante, el Tribunal encontró probado que la solicitud de conciliación prejudicial se radicó ante la Procuraduría 155 Judicial II, para asuntos administrativos el 5 de mayo de 2014, y se celebró el 5 de agosto de ese año. Así las cosas, advirtió que el 6 de agosto de 2014 se reinició el conteo del plazo para instaurar oportunamente el medio de control, por lo que el actor tenía como nuevo plazo hasta «el 29 de agosto de 2014» (sic) para presentar la demanda; por lo que al radicar la demanda el 1.º de septiembre de 2014, lo hizo por fuera del tiempo establecido por la ley. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación contra el auto del 12 de marzo de 2015, bajo el fundamento de que el acto administrativo demandado fue notificado el 28 de enero de 2014, por lo que el término de caducidad del medio de control se debe contabilizar desde el día siguiente a su ejecutoria. Explicó que aunque la constancia de celebración de la conciliación se expidió con fecha del 5 de agosto de 2014, lo cierto es que fue entregada físicamente por parte de la Procuraduría 155 Judicial II para Asuntos Administrativos el 11 de

agosto de dicha anualidad; por lo que el cómputo de la caducidad se reanudó el 12 de agosto de 2014.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Eparquio Antonio Carey

Rodríguez. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen prestaciones sociales definitivas; y, iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la

necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la

incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del numeral 2, literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin

condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta

de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2.º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.3. Del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen prestaciones sociales definitivas 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso

Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa Es necesario indicar que, en principio, cuando se pretenda el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, no es procedente la aplicación de la regla de caducidad de los 4 meses, para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación, no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que se someterá a los términos de caducidad establecidos por los medios de control7. Con el propósito de brindar claridad sobre el tema, en la sentencia del 1.° de octubre de 20148, se estableció lo siguiente: Ahora bien, en punto de reclamación por salarios y demás prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, que es la tesis planteada por el recurrente y, haciendo una interpretación extensiva de la línea jurisprudencial citada en precedencia, habrá de predicarse su periodicidad mientras subsista el vínculo laboral, ya que tal derecho (el de recibir salarios y prestaciones), contrario a la característica de la mesada pensional, no es vitalicio ni sustituible, sino finito e intuito personae, al extinguirse por la desaparición del nexo laboral y sólo exigible por el sujeto que de manera directa hubiere prestado sus servicios en

cumplimiento de las estipulaciones pactadas en el mismo; dicho en otras palabras, la periodicidad de las prestaciones reclamadas por la demandante desapareció el mismo día en que ocurrió su desvinculación como empleada de la entidad demandada, por lo que, ante la afectación de sus derechos, ha debido impetrar la acción correspondiente dentro del término de caducidad […] El anterior criterio se aplica igualmente cuando se pretenda la reclamación por concepto de cesantías. En efecto, la posición asumida por esta Corporación ha indicado que, mientras el vínculo laboral subsista, la prestación social enunciada tiene el carácter de periódica aun cuando de ella se efectúen pagos parciales, toda vez que no se ha materializado la liquidación definitiva que se produce una vez finaliza la relación laboral9. Bajo tales parámetros, es posible que el servidor público solicite el reconocimiento y pago parcial o total de las cesantías y en caso tal de no estar de acuerdo con lo 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B Consejera

Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá D.C., Ocho (8) De Septiembre De Dos Mil Diecisiete (2017).

Radicación Número: 76001-23-33-000-2016-01293-01(4218-16) 8 C.P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente número: 05001-23-33-000-2013-00262-01(3639-14). 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01. N.° Interno: 3751-2014.

Bogotá D.C., 4 de septiembre de 2017. resuelto por la entidad, es procedente acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier momento, sin que el ejercicio el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se vea afectado por la caducidad. Por el contrario, si el vínculo no subsiste, opera el término contenido en el ordinal 2.°, literal d) del artículo 164 del CPACA. 2.4. ANÁLISIS DE LA SALA Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente:  La Asamblea Departamental del Magdalena, mediante la Resolución número 051 del 4 de diciembre de 2013, reconoció las prestaciones sociales por retiro definitivo del actor (folios 16 al 18).  Constancia de notificación de la Resolución número 051 del 4 de diciembre de 2013 que se realizó el 28 de enero de 2014 (folio 19).  Certificación número 138 de 2013, por medio de la cual la Secretaría de la Asamblea Departamental del Magdalena, manifestó que el actor cumplió funciones como diputado y se le cancelaron las prestaciones sociales correspondientes al año 2010 (folio 20).  Certificación número 139 de 2013, en la que la Secretaría de la Asamblea Departamental del Magdalena, manifestó que el actor cumplió funciones como diputado y se le cancelaron las prestaciones sociales correspondientes al año 2011 (folio 21). Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y

jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: El demandante prestó sus servicios como diputado de la Asamblea del Magdalena hasta el 31 de diciembre de 2011, pues así lo confesó en el escrito de la demanda, razón por la cual se tendrá como un hecho probado10, además, con la certificación número 138 y 139, expedida por la Secretaría de la Asamblea del Magdalena, se liquidaron sus prestaciones sociales por el tiempo laborado entre 2010 y 201111. Lo expuesto permite dilucidar que la cesantía así solicitada no comporta o se asimila a una prestación periódica, comoquiera que se extinguió el vínculo laboral con la Asamblea del Magdalena el 31 de diciembre de 2011; por lo tanto, su pretensión está enfocada al pago de valores insolutos o indemnización de lo no recibido; como consecuencia, tiene aplicabilidad el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el ordinal 2.°, literal d) del artículo 164 del CPACA. Mediante petición del 30 de octubre de 2013, el señor Carey Rodriguez solicitó ante la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental la reliquidación del auxilio de cesantías y el pago de la sanción moratoria (folio 17). El 28 de enero de 2014, le fue notificada la Resolución número 051 del 4 de diciembre de 2013, (folio 18) en la que se le negó la reliquidación del auxilio de cesantías y el pago de la sanción moratoria (folio 19).

El 5 de mayo de 2014 (folio 30), radicó la solicitud de conciliación, restándole 24 días para presentar oportunamente el medio de control. La audiencia se celebró el 31 de julio de 2014 (folio 30), y la respectiva constancia se expidió el 5 de agosto de ese año (folio 30) de manera que a partir del día siguiente6 de agostose reanudó el término, por lo que tenía plazo para presentar la demanda hasta el 30 de agosto de 2014, pero como ese día fue sábado, la caducidad se extendió hasta el día hábil siguiente, es decir, el 1.º de septiembre de igual año, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 4 de 191312 y el articulo 118 del Código General del Proceso13. 10 Confesión realizada en el hecho número 2.1 de la demanda folio 7. 11 Folios 20 y 21 cuaderno principal. 12 Artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. 13 Artículo 118. Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Revisado el expediente se encontró que el actor radicó el 1.º de septiembre de

2014, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (folios 6 al 15), lo que quiere decir que fue presentada en el tiempo establecido por la ley. Como consecuencia, al encontrar presentada la demanda en tiempo no se configuró la excepción de caducidad, lo que impone revocar la decisión apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

1. Revocar el auto del 12 de marzo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Magdalena mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por el señor Eparquio Antonio Carey Rodríguez contra el Departamento del Magdalena, Asamblea Departamental, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.