CE-SECCION SEGUNDA-47001-23-33-000-2017-00061-01(2607-19)

RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN ESPECIAL DE

PENSIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA /

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / FACTORES SALARIALES La Sala Plena de esta corporación indicó en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 que los efectos de la decisión de unificación sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen especial de la Contraloría General de la República se aplicarían de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de resolver, en atención al carácter vinculante que ostentan ese tipo de providencias para los demás operadores judiciales. La Sección Segunda en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, cuyo análisis se efectuó en el marco normativo de esta providencia, luego, aun para el régimen especial de la Contraloría General de la República la interpretación de la norma que consagra el régimen de transición, respecto de la liquidación del IBL, es la misma a la que hizo referencia el a quo en la sentencia de primera instancia. De suerte que actualmente no sea posible acceder a las pretensiones de reliquidación de la prestación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios. En este punto vale la pena aclarar que los actos administrativos demandados liquidaron la pensión del demandante en aplicación de los beneficios del régimen del Decreto 929 de 1976 respecto de la liquidación del IBL, esto es, la mesada se calculó con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicio, lo que, como ya se explicó, es incorrecto; sin embargo, no se emitirá

pronunciamiento de fondo al respecto en aplicación del precedente jurisprudencial vigente, en tanto no es posible desmejorar las condiciones pensionales del actor ni hacer más gravosa su situación.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 929 DEL

1976

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00061-01(2607-19)

Actor: CÉSAR VILLAFAÑE PEÑALOZA

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS:

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN.

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. SENTENCIA SEGUNDA

INSTANCIA.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, el señor César Villafañe Peñaloza formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de las siguientes Resoluciones: i) GNR 55571 del 24 de febrero de 2014, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez que devenga; ii) GNR 278095 del 10 de septiembre de 2015, que ordenó el pago de un retroactivo pensional en su favor y negó la solicitud de reliquidación de la mesada; y (iii) GNR 357202 del 12 de noviembre de 2015 y VPB 8512 del 19 de febrero de 2016, a partir de las cuales se confirmó la negativa sobre la reliquidación pensional con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones a reconocer y pagar una pensión mensual equivalente al 75 % de la totalidad de los valores de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, esto es, entre el 1º de mayo y el 31 de octubre de 2013; ii) reconocer las sumas de dinero dejadas de percibir por concepto de diferencias entre la liquidación inicial y lo que en derecho corresponda, con los incrementos anuales, indexación e intereses de mora causados por el injusto retardo en el pago del valor real de su pensión, y iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189

y 192 del CPACA. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor César Villafañe Peñaloza nació el 28 de enero de 1954, laboró durante 24 años, 7 meses y 3 días como funcionario del Estado y la última entidad a la que estuvo vinculado fue la Contraloría General de la República. ii) Para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad, por lo que resultó beneficiario de las previsiones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) Por medio de la Resolución GNR 55571 del 24 de febrero de 2014, Colpensiones le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de 2.540.600 pesos. iv) El 6 enero de 2015, el demandante radicó derecho de petición ante Colpensiones por el no pago del retroactivo de su mesada y el 13 de marzo siguiente solicitó la reliquidación de su prestación. v) El 10 de septiembre de 2015, Colpensiones por intermedio de la Resolución GNR 278095 decidió desfavorablemente su solicitud de reliquidación y le reconoció el pago de un retroactivo pensional. iv) Frente a la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y, en subsidio, apelación con el objeto de que se ordenara la reliquidación con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio. v) Los recursos fueron resueltos con las Resoluciones GNR 357202 del 12 de noviembre de 2015 y VPB 8512 del 19 de febrero de 2016, por medio de las cuales

se confirmó la decisión recurrida, con fundamento en la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 121, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993, y 1, 3, 10, 138, 146 y 171 del CPACA. Asimismo, invocó como violados los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978 y las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Colpensiones desconoció los presupuestos normativos del Decreto 929 de 1976, al no liquidar la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio; también, los muchos pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se establece que el quinquenio debe ser incluido en la liquidación en un 100 %. ii) El artículo 7 del Decreto 929 de 1976, dispone que los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad si son hombres o 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de ese decreto, de los cuales por lo menos 10 hubieran sido prestados a la Contraloría, a una pensión ordinaria equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el

último semestre de servicio. iii) Asimismo, el ingreso base de liquidación para el cálculo de la pensión debe incluir todos los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica, que son los consagrados en los Decretos 720 de 1978 y 1045 de 1978, aplicados por remisión expresa del artículo 17 del Decreto 929 de 1976. 1.2. Contestación de la demanda Colpensiones El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) Del estudio del expediente prestacional del señor Villafañe Peñaloza se desprende que nació el 28 de enero de 1954, por lo que al 1º de abril de 1994 tenía 40 años de edad, así que resultó beneficiario del régimen de transición 1 Folios 148 al 162. establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; asimismo, acreditó más de 750 semanas cotizadas al 25 de julio de 2005. ii) Teniendo en cuenta ello se profirió la Resolución GNR 55571 del 24 de febrero de 2014, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación del demandante, aplicando el referido régimen de transición y las disposiciones contenidas en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. iii) No se puede perder de vista que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 respeta el monto de la pensión, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y la edad contemplados en la normatividad anterior que cobija

al pensionado, pero no el ingreso base de liquidación, ya que este se debe liquidar en los términos de la referida norma como ampliamente lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte Constitucional. iv) En tal sentido, así como el IBL no es un aspecto sometido a transición, los únicos factores salariales que se debían tener en cuenta son los contemplados en el Decreto 1158 de 1994 siempre y cuando sobre estos se hubieran efectuado aportes al sistema general de pensiones. Así pues, tampoco se podía obtener el IBL del promedio de lo devengado en el último semestre de servicio, como en efecto ocurrió, sino que su cálculo se debió obtener de la aplicación del artículo 21 de le Ley 100 de 1993. v) Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, presunción de legalidad de los actos administrativos, buena fe, prescripción, imposibilidad de costas y gastos del proceso y compensación. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia escrita del 13 de febrero de 2019,2 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Es indiscutible que el accionante es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 teniendo en cuenta que para la vigencia de la mencionada ley contaba con más de 40 años de edad y más de 15 2 Folios 242 al 251. Con ponencia de la magistrada Maribel Mendoza Jiménez. años de servicio, lo que significa que para el reconocimiento de su pensión se deben aplicar las reglas previstas en el Decreto 929 de 1976, en cuanto a la edad

para consolidar el derecho, el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas, y el monto del 75%. ii) Sin embargo, dando alcance a lo dispuesto en la reciente sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018 del Consejo de Estado, para calcular el monto pensional el IBL corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión o al tiempo que le hiciera falta para obtener el estatus pensional a la vigencia de la ley 100 de 1993 si éste fuera menor a 10 años. iii) Por lo anterior, no procede la reliquidación de la prestación en los términos solicitados en el escrito de demanda, esto es, teniendo en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicios, incluyendo la bonificación especial denominada quinquenio, comoquiera que no se encuentran enunciados taxativamente en el Decreto 929 de 1976 ni en su reglamentario Decreto 720 del mismo año. iv) En ese orden, negó las pretensiones de la demanda, pues afirmó que acceder a la reliquidación pedida, atendiendo a las precisiones jurisprudenciales del Consejo de Estado en materia de régimen de transición pensional, equivaldría a desmejorar la pensión ya reconocida al actor que estableció el ingreso base de liquidación con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicios. 1.4. El recurso de apelación El señor César Villafañe Peñaloza, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y

solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) La sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, citada por el Tribunal para resolver el asunto, hace referencia «únicamente» al régimen especial de los docentes y nada indica sobre el Decreto 929 de 1976, pues el régimen de los empleados de la Contraloría General de la Nación tiene su 3 Folios 256 a 263. propia sentencia de unificación y esta no fue tenida en cuenta por el fallador. ii) La providencia tampoco analizó que al demandante desde el 15 de abril de 1992 (fecha de ingreso a la Contraloría) hasta el 30 de diciembre de 1993 le realizaron descuentos para pensión y salud sobre todos y cada uno de los factores enlistados en el Decreto 1045 de 1978, es decir que para el período comprendido entre el «1º de enero de 1994» vigencia de la Ley 100 de 1993 y el 1º de noviembre de 2013, fecha de retiro del servicio, la entidad debió continuar realizando los descuentos respectivos, por cuanto si no se hicieron no fue por solicitud del funcionario sino por mandato de la ley. iii) Al señor Villafañe Peñalosa le es aplicable en su integridad las previsiones normativas del Decreto 929 de 1976, por ser el régimen vigente antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 para los empleados de la Contraloría General del República. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante El señor César Villafañe, por intermedio de su apoderada, descorrió el término

para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia.4 1.5.2. La demandada Colpensiones, en el escrito de alegatos, solicitó que se confirme la sentencia proferida en primera instancia,5 toda vez que actualmente no es posible reliquidar la pensión, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en los últimos seis meses de servicios, independientemente el régimen especial al que se pertenezca, ya que esta posición discrepa con el lineamiento jurisprudencial plasmado en las sentencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU 395 de 2017, SU 023 de 2018 de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, en las que se ha dejado en claro que el modo de 4 Memorial allegado en medio magnético, índice 18 de la plataforma SAMAI. 5 Memorial allegado en medio magnético, índice 15 de la plataforma SAMAI. promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación. 1.6. El Ministerio Público La procuradora segunda delegada (E) ante el Consejo de Estado rindió concepto6 en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que, en virtud de las reglas y subreglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de

Estado, actualmente no es posible perseguir reliquidaciones pensionales que se aparten de tales directrices, en virtud de las cuales el régimen de transición solo permite conservar del régimen pensional anterior los elementos de edad, tiempo cotizado y monto, pero no el ingreso base de liquidación. La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si al señor César Villafañe Peñaloza le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 929 de 1976 o, por el contrario, las contenidas en la Ley 100 de 1993 respecto de ingreso base de liquidación y los factores salariales que componen su mesada pensional. 2.2. Marco normativo 2.2.1. Del régimen especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República.

El régimen de prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República está previsto en las Leyes 6ª de 19457 y 65 de 19468, en los Decretos 6 Memorial allegado en medio magnético, índices 16 y 17 de la plataforma SAMAI. 7 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. 8 Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras. Leyes 2567 de 19469, 929 de 197610, 720 de 197811 y en sus correspondientes reglamentaciones. Sobre la pensión de jubilación, el artículo 7° del Decreto Ley 929 de 1976 dispuso lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al

llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. Como se observa, la norma determinó los requisitos fundamentales para obtener la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría en cuanto a edad, tiempo de servicio en 20 años, y la tasa de remplazo con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de labores. Sin embargo, en lo atinente a la manera en que deben liquidarse las pensiones, únicamente hizo la siguiente precisión: Artículo 9º.- Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor. No obstante lo anterior, el artículo 1º del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos del orden nacional al sistema integral de seguridad social, incluidos los de la Contraloría General de la República, a partir del 1º de abril de 1994, por lo que la cotización para pensión a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, correspondía a la base prevista en el artículo 6º del tal reglamento, que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, cuyo

contenido establece lo siguiente: ARTÍCULO 1º. El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: 9 Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los trabajadores oficiales. 10 Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. 11 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 2.2.2. La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 sobre el régimen pensional de empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República En reciente sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentó jurisprudencia en materia de régimen pensional aplicable a los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de

1976, en la que se dijo lo siguiente: El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de

1994. (…) Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

Así las cosas, es claro que la mencionada regla jurisprudencial se acompasa con la actual posición del Consejo de Estado en materia de Ingreso Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición y a la marcada pauta de enmarcar las liquidaciones pensionales alrededor de factores salariales que hicieran parte del ingreso base de cotización para realizar los respectivos aportes al sistema de seguridad social, en procura de garantizar la sostenibilidad financiera deprecada, entre otros, en el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede

establecer lo siguiente: i) El señor César Villafañe Peñaloza nació el 28 de enero de 1954.12 ii) Se vinculó a la Contraloría General de la República el 1º de junio del 1993 y prestó sus servicios de forma continua hasta el 1º de noviembre de 2013.13 iii) De acuerdo con el certificado salarial aportado al proceso, el demandante devengó durante el último semestre de servicio los factores salariales correspondientes a sueldo básico, bonificación por servicios, bonificación especial (quinquenio), prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad e indemnización por vacaciones.14 iv) Por medio de la Resolución GNR 55571 del 24 de febrero de 2014, Colpensiones le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $ 2.540.600, mesada que ingresaría en nómina de pensionados para el periodo de mayo de 2014.15 En dicho acto administrativo se afirmó lo siguiente: Que de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio público continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente de la Contraloría General de la República, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. 12 Folio 4.

13 Folios 12 y 16. 14 Folio 219. 15 Folios 16 al 21. […] Que la forma de liquidación de la presente prestación, se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo séptimo del Decreto 929 de 1976 incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyen una remuneración habitual y periódica, como son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994, aplicable por remisión del artículo 17 del Decreto 929 de 1976. v) El demandante solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación y el pago de un retroactivo pensional en atención a que se retiró efectivamente del servicio el 1º de noviembre de 2013, petición que fue resuelta a través de la Resolución GNR 278095 del 10 de septiembre de 2015, en el sentido de reconocer el retroactivo pensional y negar la solicitud de reliquidación, por cuanto no evidenció que se hubieran generado valores a favor del pensionado.16 vi) El señor Villafañe Peñaloza interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, contra la Resolución GNR 278095 de 2015, los cuales fueron resueltos desfavorablemente en las Resoluciones GNR 357202 del 12 de noviembre de 201517 y VPB 8512 del 19 de febrero de 201618. La negativa de la entidad se centró, principalmente, en que, en virtud de la interpretación de la Corte Constitucional respecto del ingreso base de liquidación aplicable a personas beneficiarias del régimen de transición, no hay lugar a incluir «todos los factores salariales

devengados durante el último semestre de servicio», sino solo aquellos sobre los que se hubieren realizado aportes al sistema de acuerdo con los factores indicados en el Decreto 1158 de 1994. Además, Colpensiones advirtió que la pensión de jubilación del demandante fue liquidada erradamente con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicio de conformidad con lo establecido en el Decreto 929 de 1976 y no atendiendo los parámetros establecidos en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, se le manutuvo la mesada reconocida en la Resolución GNR 55571 del 24 de febrero de 2014, en virtud del principio de favorabilidad. Textualmente se hizo la siguiente afirmación: Que así las cosas, se evidencia que la reliquidación efectuada con lo devengado dentro de los últimos 10 años el valor de la mesada es inferior a lo inicialmente reconocido, por lo que en aplicación del principio de la «no reformatio in pejus», y considerando que de cambiarse el sentido del acto 16 Folios 45 y 46. 17 Folios 61 al 64. 18 Folios 66 al 69. administrativo recurrido se causaría un perjuicio al asegurado, por cuanto ya se encuentra reconocido el derecho, se procederá a negar la reliquidación solicitada. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala El señor César Villafañe Peñaloza interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, para discutir la legalidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones GNR 55571 del 24 de febrero de 2015, GNR 278095 del 10 de septiembre de 2015, GNR 357202 del 12

de noviembre de 2015 y VPB 8512 del 19 de febrero de 2016, por medio de las cuales concretamente se le negó la reliquidación de su mesada pensional con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos seis meses de servicio. En la sentencia de primera instancia del 13 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda al considerar que las reglas para determinar el IBL de su prestación son las establecidas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pese a ser beneficiario del régimen de transición de dicha norma y, por ende, únicamente se le deban aplicar las previsiones del Decreto 929 de 1976 respecto de la edad, tiempo de servicio y monto para el reconocimiento pensional, tal como lo estableció en Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Las razones del recurso de apelación contra la anterior decisión se centraron en afirmar que el Tribunal sustentó su análisis en un precedente jurisprudencial que no se aplica al caso bajo estudio, toda vez que las reglas para determinar el ingreso base de liquidación de los cobijados por el régimen especial de la Contraloría General de la República fueron abordadas en la sentencia del 7 de diciembre de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado,19 y además la referida Sección se encontraba pendiente de emitir pronunciamiento de unificación en el proceso 1182-2011; asimismo, insistió en que le asiste derecho a que su mesada sea reconocida con la totalidad de los factores salariales devengados en el último semestre de servicio.

Pues bien, teniendo en cuenta el motivo de inconformidad expuesto la Sala debe precisar que el juez de lo contencioso-administrativo dentro de sus deberes tiene 19 N. i. 2686-2014, con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. el de velar por que se garantice la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los administrados puedan recibir el mismo trato jurídico. En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. De allí que se predique, entre otras, la fuerza vinculante de las providencias emitidas con propósito de unificación, pues las Altas Cortes, además de administrar justicia en casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás operadores jurídicos que tengan a su cargo resolver casos similares. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:20 Así las cosas, la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley. Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, «[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y

económicos. De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares». En ese orden, se tiene que la obligatoriedad de aplicar la jurisprudencia de las altas cortes permite que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas, por lo que se puede afirmar, además, que dicha exigencia orienta las decisiones judiciales, las cuales estarán guiadas por un parámetro de igualdad que otorga seguridad jurídica. Lo anterior sin perjuicio de que puedan presentarse cambios jur