CE-SECCION SEGUNDA-50000-23-31-000-2001-05800-01(2314-04)-2006

REINTEGRO AL SERVICIO – Se puede hacer efectivo en cualquier parte del territorio nacional / PLANTA GLOBAL Y FLEXIBLE DE PERSONAL – Permite el reintegro al servicio en cumplimiento de sentencia judicial / EMPLEADO SIN DERECHO DE CARRERA – Puede ser reintegrado a un sitio diferente a donde prestaba el servicio / FUERO DE ESTABILIDAD – No lo otorga el buen desempeño y las calidades profesionales De la falsa motivación. La hace consistir el libelista en que el retiro del servicio del actor no se debió al buen servicio público sino a la necesidad de reintegrar a ABEL NAJAR SANABRIA, quien había ganado una demanda administrativa cuando cumplía funciones en Cúcuta, a donde debió ser reincorporado, pero no optar por la plaza de Villavicencio, desconociendo que el actor tenía mejores calidades para la prestación del servicio. Como el demandante era un funcionario de libre nombramiento y remoción, en principio, la administración podía retirarlo del servicio mediante declaratoria de insubsistencia, sin más procedimientos o condiciones, y su decisión goza de la presunción de legalidad. En estas condiciones, para efectos de la anulación del acto, el accionante tenía la carga de demostrar los hechos en los cuales apoya su petitum (artículos 84 y 85 del C.C.A., en concordancia con los artículos 176 y 177 del C.P.C., aplicables al asunto por remisión de los artículos 168 y 267 del C.C.A.). El Inpec, en el escrito de respuesta a la demanda, señaló que el Te ® ABEL NAJAR SANABRIA fue vinculado a la administración dando cumplimiento a una sentencia contencioso administrativa, por tener la administración la potestad de vincular a sus servidores

donde las necesidades del servicio lo requieran, siempre y cuando cumplan con los requisitos del cargo. Es deber de la administración y de todos los ciudadanos acatar las providencias judiciales. En el caso de autos el cumplimiento de la sentencia referida implica obrar conforme al buen servicio público. Como en la entidad demandada existe una planta global el reintegro ordenado mediante sentencia judicial se podía hacer efectivo en cualquier parte del territorio nacional, sin que tal proceder evidencie por sí solo la presencia de una causal de nulidad del acto acusado. La entidad demandada, como antes se advirtió, podía válidamente reintegrar al funcionario en un sitio diferente al de la prestación del servicio, por tratarse de una planta global y flexible, máxime si se tiene en cuenta que el funcionario desvinculado no ostentaba derechos de carrera administrativa que impidieran su remoción. Por lo tanto, a juicio de la Sala, no se tipifica por este hecho la causal endilgada. Los deponentes son, entonces, acordes en sostener que el actor era idóneo en su desempeño. Empero, esta Corporación ha sostenido en forma reiterada que las calidades profesionales y el buen desempeño de las funciones no otorgan por sí solas fuero de estabilidad alguno, porque estas son las condiciones mínimas que cualquier trabajador debe cumplir en el ejercicio de sus actividades

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 50000-23-31-000-2001-05800-01(2314-04)

Actor: MANUEL SIGIFREDO SUESCUN TOLEDO

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO

AUTORIDADES NACIONALES.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 19 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las súplicas de la demanda incoada por MANUEL SIGIFREDO SUESCUN TOLEDO contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la resolución No. 3737 del 24 de julio de 1996, expedida por el Director General del INPEC, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor en el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, código 5070, grado 20, cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio. Como consecuencia solicitó condenar a la entidad demandada a reintegrarlo al cargo del cual fue removido o a otro de igual o superior categoría y reconocerle y ordenar pagar todos los sueldos, primas y subsidios hasta cuando efectivamente se produzca el reintegro; declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio por parte del actor. Se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El actor ingresó el 8 de marzo de 1974 a la Penitenciaria Nacional de Tunja El Barne, en el cargo de profesor de enseñanza elemental, III categoría, nombrado por resolución No 772 del 26 de febrero de 1974; permaneció hasta el 15 de mayo

de 1987 cuando fue promovido al cargo de subdirector del establecimiento carcelario, código 5117, grado 11. Realizó estudios superiores en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia U.P.T.C. Tunja, donde obtuvo el título de Economista, además de haber realizado cursos sobre el sistema penitenciario y carcelario, convocado por el Ministerio de Justicia, Dirección General de Prisiones, el Sena, Escuela Penitenciaria Nacional “Enrique Low Murta, Universidad Pedagógica Nacional, Instituto de Cultura y Bellas Artes de Boyacá y Escuela de Administración Pública

“ESAP”.

Además asistió a simposios internacionales sobre criminología y asuntos penitenciarios y régimen progresivo de detenidos, realizó post-grado en ciencias políticas y en la actualidad cursa la especialización en Planeación y Desarrollo Regional en la U.P.T.C. Tunja. Fue nombrado como Director de la Cárcel del Circuito Judicial de Sogamoso, Código 5070, grado 13, posteriormente promovido a Director de la Penitenciaría Nacional de Tunja “El Barne”, Código 5070, grado 20, hasta noviembre de 1995, demostrando su calidad organizativa y administrativa frente a establecimientos carcelarios y seguridad de los mismos pues no se presentaron fugas ni hechos graves de orden interno que hubiesen ameritado investigaciones, es decir, se comprobó su idoneidad, capacidad y honestidad. El último cargo desempeñado por el actor fue el de Director de la Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio. Igualmente fue objeto de menciones honoríficas, reconocimientos,

felicitaciones, condecoraciones, sin tener ninguna sanción, investigación o antecedente disciplinario ni penal, lo que indica sus altas calidades humanas, éticas y profesionales. El 22 de julio de 1996 recibió una llamada de la Jefe de la División de Personal del INPEC, quien le pidió la renuncia del cargo por orden del Director del Inpec, lo que no aceptó, y, posteriormente, el 26 de julio de 1996, le fue notificada la insubsistencia. El motivo real de la insubsistencia lo constituyó el hecho de reintegrar al señor ABEL NAJAR SANABRIA, para dar cumplimiento a la sentencia del 27 de septiembre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. El actor nunca perdió la condición de docente con que fue vinculado pues solo fue objeto de ascensos y promociones, por lo que en todos los aspectos continuó regido por la reglamentación docente, y, por ende, con su retiro se desconocieron el Decreto 2277 de 1979 y la Ley 115 de 1994. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículo 25; artículo 26 del Decreto 2277 de 1979; parágrafo 1 del artículo 105 de la Ley 115 de 1994; artículo 36 del Decreto 01 de 1984. LA SENTENCIA El a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia, negó la excepción de legalidad del acto y exclusión de la acción de impugnación presentada por el Inpec y negó también las

súplicas de la demanda (fls. 377 a 388). Expresó que el demandante estaba en un cargo de libre nombramiento y remoción por lo que no estaba amparado por régimen especial que le permitiera relativa estabilidad, por ello, el nominador podía prescindir de sus servicios en procura de la mejor prestación del servicio público. La decisión demandada se profirió para dar cumplimiento a una decisión judicial, es decir, por razones del servicio, y la idoneidad del demandante no es suficiente para limitar la facultad discrecional del nominador. Cuando el actor aceptó el cargo de libre nombramiento y remoción (Director de Cárcel) quedó retirado del servicio activo en la docencia y el nominador podía en cualquier momento retirarlo declarando insubsistente su nombramiento. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 340 a 342). Manifestó su inconformidad diciendo que se presentó una desviación de poder ya que el retiro del actor no fue para mejorar el servicio pues el Director del Inpec llevaba escasos días frente a dicha dirección y no podía llegar a imaginar una mejora en el servicio carcelario de Villavicencio; además, lo único que estaba haciendo era reincorporar al señor ABEL NAJAR SANABRIA, quien había ganado una demanda administrativa, sin que se hubiese mejorado el servicio y sin realizar un estudio de las hojas de vida entre los muchos directores de cárceles para excluir a quien no cumpliera los perfiles pertinentes, pero removió al mejor calificado y que se desempeñaba con absoluta competencia. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la

Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES ACTO ACUSADO Está conformado por la Resolución No. 3737 de 24 de julio de 1996, mediante la cual el Director General del Inpec declaró la insubsistencia del nombramiento del demandante en el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, Código 5070, grado 20, de la Planta Global de la entidad, en la Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio. ( F. 93). PROBLEMA JURIDICO El punto a que se contrae la atención de la Sala consiste en establecer si al declarar insubsistente el nombramiento del señor Manuel Sigifredo Suescún Toledo el nominador incurrió en violación de la ley y falsa motivación capaces de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, máxime si se tiene en cuenta que, según el libelo demandatorio, el actor se encontraba escalafonado en carrera docente. LA VINCULACION LABORAL Está acreditado en autos que el demandante laboró al servicio del Ministerio de Justicia desde el 8 de marzo de 1974 hasta el 2 de septiembre de 1980, como Instructor Auxiliar, código 4130, grado 04, de la Penitenciaría Nacional de Tunja, perteneciente a la Dirección General de Prisiones, (fl 45 del Cuaderno No 3) y que su nombramiento fue declarado insubsistente a través de la resolución No. 3737 de 24 de julio de 1996 (fl. 93). El último cargo desempeñado fue el de Director de Establecimiento Carcelario, código 5070, grado 20, de la Planta Global del Inpec, Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio.

DERECHOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA Para la fecha de su desvinculación, el actor, como ya se dijo, desempeñaba el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, de la Planta Global del Inpec, y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 407 de 1994, los empleos, según su naturaleza y la forma como deben ser provistos, son de libre nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción los empleos que se señalan a continuación: Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, Secretario General, Subdirectores, Jefes de Oficina, Asesores, Directores Regionales, Jefes de División, Directores y Subdirectores de Establecimientos Carcelarios y los demás empleos de Jefe de Unidad que tengan una jerarquía superior a Jefe de Sección y los de tiempo parcial, entendiéndose por tales aquellos que tienen una jornada diaria inferior a cuatro (4) horas. En estas condiciones el actor no se encontraba escalafonado en carrera administrativa en la entidad y, por ende, era empleado de libre nombramiento y remoción, razón por la cual podía válidamente el nominador removerlo del cargo en aras del mejoramiento del servicio. CAUSALES DE ANULACION DEL ACTO ACUSADO Plantea el libelista que con la insubsistencia de que fue objeto se incurrió en violación de la ley y en falsa motivación, habida cuenta de la precipitud del Director del Inpec quien, a pocos días de su llegada, procedió a retirarlo sin tener en cuenta sus calidades; además afirma que se encuentra inscrito en la carrera

docente que le brinda estabilidad, y que el motivo de su retiro fue dar cumplimiento a una sentencia judicial, a pesar de que se pudo reincorporar al señor ABEL NAJAR SANABRIA en un cargo de superior categoría o en la ciudad de Cúcuta sin atropellar al actor. Con los anteriores elementos de juicio procede la Sala a estudiar cada uno de los cargos que se le endilgan al acto acusado. DE LA VIOLACIÓN DIRECTA DE LA LEY Fundamenta el libelista la existencia de esta causal de anulación del acto cuestionado en que el actor se encuentra inscrito en carrera docente, en III categoría, por cuanto su ingreso a la Dirección Nacional de Prisiones, que dependía del Ministerio de Justicia, se realizó como profesor de enseñanza elemental de la Penitenciaría Nacional de Tunja. En la hoja de vida del citado profesional se pudo constatar que ostenta título universitario en la especialidad de Economista (fl. 257 del cuaderno No 2), otorgado por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; igualmente se demostró que laboró para el Ministerio de Justicia desde el 8 de marzo de 1974 hasta el 15 de mayo de 1987, nombrado, mediante Resolución 772 de 26 de febrero de 1974, en el cargo de Profesor de enseñanza elemental, III categoría; fue promovido al cargo de Subdirector de Establecimiento Carcelario, código 5117, grado 11, mediante Resolución No 1034 de 27 de mayo de 1987 (fls. 260 y 263 del Cuaderno No 2); con Resolución No 811 del 6 de junio de 1991 se trasladó a la cárcel del Distrito Judicial de Bogotá (fl 150 del Cuaderno No 3); mediante acta

284 del 3 de diciembre de 1993 se le posesionó en el cargo de Director de establecimiento carcelario de Sogamoso (fl 218 del Cuaderno No 3); posteriormente fue nombrado, según Decretos 1130 del 16 de junio de 1993 y 2662 del 29 de diciembre de 1993, (fl 214 del Cuaderno No 3) en el cargo de Director de Establecimiento Carcelario del Circuito de Sogamoso; a través de la Resolución 2551 de 4 de mayo de 1994 (fl 224 del Cuaderno No 3) fue designado como Director de Establecimiento Carcelario, código 5070, grado 20, y finalmente, mediante Resolución No 7569 de 13 de octubre de 1995 (fl 286 del Cuaderno No 3) se trasladó con el mismo cargo, código y grado, a la Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio, Meta, del que fue declarado insubsistente su nombramiento. Si bien el actor se posesionó en el cargo de profesor de enseñanza elemental (Tercera Categoría) de la Penitenciaría Nacional de Tunja “El Barne”, nombrado por Resolución No 772 de 26 de febrero de 1974, proferida por el Ministerio de Justicia (fl 210 del Cuaderno No 2), posteriormente a través de la Resolución No. 1034 de 15 de mayo de 1987, (fl. 280 cuaderno No. 2) fue nombrado en el cargo de Subdirector de Establecimiento Carcelario, época desde la cual no desempeñó funciones docentes y fue ascendido a Director de Establecimiento Carcelario a partir del 3 de diciembre de 1993, cargo que ostentó

hasta su desvinculación ocurrida el 24 de julio de 1996. En estas condiciones como el demandante pasó a ocupar un cargo directivo en establecimiento carcelario, mal puede pretender la aplicación del Decreto 2277 de 1979, artículo 1 y las prerrogativas que dicho estatuto establece para la profesión de docente. En efecto el artículo 1 del decreto en mención determina: “Definición. El presente decreto establece el régimen especial para regulara las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales.”. Es más, aunque se aceptara, en gracia de discusión, su vinculación inicial como docente, lo cierto es que al momento de su retiro del servicio y desde varios años antes, el actor ocupaba el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, código 5070, grado 20, de la Planta Global del Inpec, Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio, cuyas funciones no implican el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales o no oficiales, para que se pudiera concluir que ostentaba la profesión de docente. En consecuencia no se desconoció el Decreto 2277 de 1979 pues el demandante no se encontraba protegido por la Carrera Docente ni por ningún otro régimen especial que le garantizara una relativa estabilidad. DE LA FALSA MOTIVACIÓN La hace consistir el libelista en que el retiro del servicio del actor no se debió al buen servicio público sino a la necesidad de reintegrar a ABEL NAJAR

SANABRIA, quien había ganado una demanda administrativa cuando cumplía funciones en Cúcuta, a donde debió ser reincorporado, pero no optar por la plaza de Villavicencio, desconociendo que el actor tenía mejores calidades para la prestación del servicio. Como el demandante era un funcionario de libre nombramiento y remoción, en principio, la administración podía retirarlo del servicio mediante declaratoria de insubsistencia, sin más procedimientos o condiciones, y su decisión goza de la presunción de legalidad. En estas condiciones, para efectos de la anulación del acto, el accionante tenía la carga de demostrar los hechos en los cuales apoya su petitum (artículos 84 y 85 del C.C.A., en concordancia con los artículos 176 y 177 del C.P.C., aplicables al asunto por remisión de los artículos 168 y 267 del C.C.A.). Obra a folio 246 la resolución No 3892 del 2 de agosto de 1996, que ordenó reintegrar al señor ABEL NAJAR SANABRIA al cargo de Director del Establecimiento Carcelario del Distrito Judicial de Villavicencio, código 5070, grado 20, de la planta global del Inpec, en cumplimiento de una sentencia judicial. En providencia de 23 de agosto de 1995, el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander declaró nula la Resolución No 2015 del 28 de octubre de 1991, por la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor ABEL NAJAR SANABRIA, en el cargo de Director de Establecimiento Carcelario, código 5070, grado 18, de la Penitenciaría Nacional de Cúcuta (Norte de Santander).

El Inpec, en el escrito de respuesta a la demanda, (fl 221) señaló que el Te ® ABEL NAJAR SANABRIA fue vinculado a la administración dando cumplimiento a una sentencia contencioso administrativa, por tener la administración la potestad de vincular a sus servidores donde las necesidades del servicio lo requieran, siempre y cuando cumplan con los requisitos del cargo. Es deber de la administración y de todos los ciudadanos acatar las providencias judiciales. En el caso de autos el cumplimiento de la sentencia referida implica obrar conforme al buen servicio público. Como en la entidad demandada existe una planta global el reintegro ordenado mediante sentencia judicial se podía hacer efectivo en cualquier parte del territorio nacional, sin que tal proceder evidencie por sí solo la presencia de una causal de nulidad del acto acusado. La anterior afirmación queda ilustrada con la declaración de la Doctora Gloria Consuelo Rodríguez quien, en calidad de Jefe de la División de Recursos Humanos del Inpec (fl 301), indicó: “…llegó procedente del Consejo de Estado la orden de reintegrar a un ex funcionario director, situación que le hice saber al director general por cuanto se debía reintegrar a un cargo de igual o superior jerarquía de acuerdo a lo dispuesto por la sentencia del Consejo y circunstancia que dio lugar a la declaratoria de insubsistencia del doctor SUESCUN TOLEDO por cuanto una vez el director general me ordenó solicitarle la renuncia telefónicamente al doctor MANUEL SIGIFREDO SUESCUN TOLEDO y no accedió el doctor mencionado fue declarado insubsistente.”.

Mas adelante agregó: “…hago estas afirmaciones en razón a que de mi dependencia o de la

oficina a mi cargo estaba la custodia y la tenencia de las hojas de vida de los 5733 funcionarios del Instituto y de los contratistas de la misma entidad, y en ningún momento me fue solicitada la hoja de vida del mencionado doctor SUECUN TOLEDO.”. La entidad demandada, como antes se advirtió, podía válidamente reintegrar al funcionario en un sitio diferente al de la prestación del servicio, por tratarse de una planta global y flexible, máxime si se tiene en cuenta que el funcionario desvinculado no ostentaba derechos de carrera administrativa que impidieran su remoción. Por lo tanto, a juicio de la Sala, no se tipifica por este hecho la causal endilgada. Sin embargo, como el actor afirma que no se examinó su hoja de vida ni se tuvieron en cuenta sus calidades profesionales, afirmación que, en principio, aparece avalada por la declaración ya transcrita de la Jefe de la División de Recursos Humanos del Inpec, debe la Sala referirse a este aspecto. Con el fin de probar las calidades del demandante y su buen desempeño en el ejercicio de sus funciones se recepcionaron las siguientes declaraciones: Carlos Emilio Romero (fl 263), en su calidad de interno de la Cárcel del Distrito Judicial de Villavicencio, manifiesta: “…considero que ha sido uno de los mejores Directores que ha tenido la Cárcel de Villavicencio, puedo dar fe de que gracias a la gestión de él se adelantaron todas las obras de ampliación y modernización que actualmente tiene la Cárcel, pues personalmente le colaboré en la presentación del proyecto ante el INPEC, Regional correspondiente del estado de hacinamiento que en esa época se vivía y de la falta de agua

para cubrir las necesidades del penal, pues fui yo quien hizo los videos donde se mostraba donde se dormía de noche en las celdas; a raíz de esto fueron varias visitas a la Cárcel y se empezaron a hacer las obras y a contratar las ampliaciones.”. El señor Luis Armando Suescún Monroy (fl 327), quien ejercía el cargo de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, dijo: “…las funciones que desempeñaba MANUEL SUESCUN en ese momento eran las de Director de la Cárcel de Villavicencio, donde estaba adelantando una labor muy efectiva en beneficio de los internos por cuanto había logrado mantener orden y disciplina dentro del Establecimiento carcelario, les había organizado unas actividades educativas y de trabajos de taller y había logrado adelantar la construcción de unas nuevas edificaciones para la cárcel con la colaboración de la Alcaldía de la ciudad, según entiendo.”. Los deponentes son, entonces, acordes en sostener que el actor era idóneo en su desempeño. Empero, esta Corporación ha sostenido en forma reiterada que las calidades profesionales y el buen desempeño de las funciones no otorgan por sí solas fuero de estabilidad alguno, porque estas son las condiciones mínimas que cualquier trabajador debe cumplir en el ejercicio de sus actividades. Además, el actor no demostró que, a pesar de sus meritos, se lo removió para cumplir una sentencia que bien pudo ser aplicada en otra cárcel del país, regida por un funcionario de calidades inferiores, por lo que no probó la alegada desviación de poder. En conclusión, el actor era un funcionario de confianza, de libre

nombramiento y remoción, cuyo nombramiento podía ser declarado insubsistente en cualquier momento, y la administración, en aras de dar cumplimiento a una providencia judicial, produjo su desvinculación sin que tal proceder evidencie una desmejora en el servicio público ni implique falsa motivación o desviación de poder. En estas condiciones la presunción de legalidad que ampara el acto acusado sale avante y así las pretensiones de la demanda no pueden prosperar, debiéndose confirmar el proveído impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confirmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 19 de noviembre de 2003, en el juicio promovido por MANUEL SIGIFREDO SUESCUN TOLEDO contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y el Ministerio de Justicia y del Derecho, que negó las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO TARSICIO CACERES TORO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE