CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-31-000-2000-00140-01(2986-05)-2007

EMPLEADOS PUBLICOS DE LA SALUD DEL ORDEN TERRITORIAL – Nivelación salarial. Disponibilidad presupuestal Los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 consagraron una nivelación salarial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, sin embargo tal nivelación estaba sujeta a las posibilidades presupuestales de los respectivos entes. Esto es, el Gobierno Nacional, mediante los decretos aludidos, estableció la posibilidad de la nivelación salarial y fijó unos topes máximos con el fin de mantener el equilibrio macroeconómico y guardar equidad en los emolumentos percibidos por los empleados públicos de la salud en los distintos entes territoriales. Empero, tales determinaciones se sujetaron, por mandato de los mismos decretos, a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial. No podría ser de otro modo pues serían tales entes los encargados de costear la nivelación salarial. En consecuencia, la posibilidad de que los empleados públicos de la salud del orden territorial gozaran de la nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad respectiva contara con los recursos para pagarla. NIVELACION SALARIAL DE EMPLEADOS DE EMPLEADOS DE LA SALUD – Su no pago no vulnera derechos fundamentales Respecto al argumento expuesto en la demanda en el sentido de que a la actora se le vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, la Sala pone de presente que una nivelación salarial no tiene tal carácter. La nivelación sólo busca la elevación de los salarios por encima de los estándares ya establecidos. Por lo tanto, la falta de reconocimiento de la nivelación no vulnera las normas

constitucionales que la demandante considera lesionadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 50001-23-31-000-2000-00140-01(2986-05)

Actor: ANA RAQUEL ARCHILA SASTOQUE Demandado: HOSPITAL LOCAL DE PUERTO LOPEZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 7 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por Ana Raquel Archila

Sastoque contra la E.S.E. Hospital Local de Puerto López.

1. La demanda Ana Raquel Archila Sastoque, mediante apoderado, interpuso el 25 de abril de 2000 acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad del acto ficto configurado por la falta de respuesta del Hospital Local de Puerto López, Meta, E.S.E., a la solicitud por ella elevada el 24 de septiembre de 1999 para el reconocimiento y pago de una nivelación salarial con retroactividad al 1 de enero de 1998, en virtud del Decreto 980 del 29 de mayo de 1998. (Fls. 2 a 9).

Como consecuencia solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la nivelación salarial que le corresponde por desempeñar el cargo de

Pagadora, a partir del 1 de enero de 1998 con los reajustes correspondientes a primas, vacaciones, cesantías, subsidios, auxilios, aumentos, indemnizaciones y demás emolumentos dejados de percibir sin el incremento pedido. Así mismo pidió dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Se vinculó al Hospital de Puerto López, Meta, Primer Nivel de Atención, E.S.E., a partir del 3 de mayo de 1978, como Técnico con funciones de Pagador. Durante los años 1998, 1999 y 2000 devengó una mensualidad de $589.161.oo, $677.535.oo y $677.535.oo, respectivamente. El Decreto 980 del 29 de mayo de 1998, expedido por el Presidente de la República, actualizó las asignaciones básicas máximas mensuales para el año 1998 de los empleados públicos del orden territorial, sector salud. El artículo 2 de dicha norma preceptúa que la remuneración mensual máxima para el año 1998 en relación con el cargo de Pagador es de $705.139.oo. Manifiesta la actora que la entidad demandada le desmejoró su salario, prestaciones sociales y demás derechos adquiridos al no aplicarle la nivelación salarial ordenada por el Decreto 980 de 1998 y que las diferencias mensuales a que tiene derecho en virtud del decreto citado consisten en la suma de $ 115.978.oo para 1998; $ 133.374.85 para 1999; y $ 238.793.13 para el 2000. Reclamó al ente demandado su derecho a la nivelación salarial, mediante escrito

con nota de recibido de 24 de septiembre de 1999, y el Hospital guardó silencio.

2. Las normas violadas De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 5, 6, 23, 25, 53, 113, 123 y 209.

Del Decreto 1950 de 1973, el artículo 13. Del Decreto 01 de 1984, los artículos 2, 3, 28, 29, 85, 73 y 74. Del Decreto 980 de 1998, los artículos 1, 2 y 3.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2004, negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 74 a 86): El Decreto 980 de 1998 establece el máximo de las asignaciones mensuales para los empleados del sector salud a nivel territorial, mas no señala, como erróneamente lo entiende la parte actora, que los topes en él establecidos deben de manera imperativa fijarse a partir de la fecha de su expedición como salario para dichos servidores públicos. Existen unos rangos dentro de los cuales deben oscilar los salarios de los empleados de las entidades de la salud del nivel territorial, dependiendo del nivel profesional, experiencia del empleado y los cursos de especialización que acredite, sin que ello signifique en modo alguno el reconocimiento automático del tope máximo establecido. La actualización de la asignación básica del empleado está condicionada a la concurrencia de varios requisitos, entre ellos: i) pertenecer a una entidad que preste servicios de salud a nivel territorial, ii) constituirse el ente prestador de los servicios de salud como empresa social del estado y, iii) existir la capacidad

financiera suficiente y por supuesto la apropiación presupuestal necesaria que permitan a la entidad cancelar la nivelación salarial reclamada. La responsabilidad del programa gradual de nivelación de los salarios del sector salud corresponde asumirla al ente territorial que esté administrando y ejerza la administración de los recursos provenientes del situado fiscal, de acuerdo con lo señalado por el artículo 10 del Decreto 439 de 1995; en el presente caso, para cuando se impetró la demanda, tal atribución correspondía al Departamento del Meta, a través de la Secretaría de Salud, y no a la entidad demandada.

4. Recurso de apelación La parte demandante impugnó la decisión anterior aduciendo las mismas razones expresadas en el libelo inicial (Fls. 99 a 101).

El Presidente de la República al expedir el Decreto 980 del 29 de mayo de 1998, por el cual se actualizaron para el año 1998 las asignaciones básicas máximas mensuales de los cargos del sector salud del orden territorial, creó situaciones favorables para los empleados. Esta nivelación debió ser garantizada por el Hospital Local de Puerto López, Meta, que debía poner en ejecución la normativa, ya sea gestionando los recursos ante los entes competentes, realizando los respectivos ajustes y traslados presupuestales o dictando los actos administrativos correspondientes de reconocimiento de estos derechos a sus empleados. La actora tiene el derecho a la nivelación de su asignación básica mensual como pagadora, en la suma de $705.139, escala remunerativa fijada por el decreto en cita y no por el nominador. El derecho de la demandante se encuentra amparado en una norma legal. Su reconocimiento no queda al arbitrio de la administración; esta debe acatar las

exigencias y requisitos establecidos para ordenar la nivelación, previa motivación de su decisión, contenida en un acto reglado. El a quo debió decretar el reconocimiento y pago reclamados, ordenando a la entidad demandada la liquidación correspondiente, de acuerdo con los requisitos exigidos para acceder a tal derecho contemplados en el Decreto 980 del 29 de mayo de 1998. La entidad demandada desconoció derechos fundamentales constitucionales de la actora. Ella tiene derecho a recibir un salario justo, incrementado durante el año de 1998 en la proporción señalada.

5. Consideraciones de la Sala 5.1. El problema jurídico Consiste en decidir si la demandante, ANA RAQUEL ARCHILA SASTOQUE, tiene derecho al reconocimiento y pago de una nivelación salarial en su empleo como Pagadora del Hospital de Puerto López, Meta, E.S.E., para los años 1998, 1999 y 2000. 5.2. Hechos probados Según se expresa en la demanda, la actora se vinculó al Hospital de Puerto López desde el 3 de mayo de 1978 como Técnico, con funciones de Pagadora1.

Por oficio de 24 de septiembre de 1999 solicitó al Hospital Local de Puerto López, Meta, E.S.E., el reconocimiento y pago de una nivelación salarial de conformidad con el Decreto 980 de 1998 y la entidad demandada omitió darle respuesta (Fl. 10). Según certificaciones del 10 de marzo de 2000, expedidas por el Jefe de Grupo del Hospital Local de Puerto López, Meta, E.S.E., ella laboró como Pagadora de la institución hospitalaria devengando las siguientes asignaciones mensuales: para el año 1998 $589.161.oo; para el año 1999 $ 677.535.oo; para el año 2000

$677.535.oo (Fls. 11 a 13). Mediante Decreto 980 del 29 de mayo de 1998, “Por medio del cual se actualizan las asignaciones básicas máximas mensuales establecidas para 1998 en el Decreto 439 de 1995 para los empleados públicos del orden territorial del sector salud”, el Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades 1 No hay constancia del acto de vinculación en el proceso. constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 y en el artículo 193 de la Ley 100 de 1993, decretó que la remuneración máxima en 1998 para el cargo de Pagador es de $705.139. oo. (Fls. 14 a 16). Por Acuerdo 006 de 31 de marzo de 2000, la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Local de Puerto López, Meta, a partir del 1º de abril de 2000 suprimió el cargo de Técnico, código 40102, desempeñado por la actora. El Gerente y el Jefe de Grupo del Hospital Local de Puerto López, Meta, E.S.E., mediante oficio 384 de 17 de septiembre de 2002, informan que para los años 1998, 1999 y 2000 la entidad no contaba con la disponibilidad presupuestal suficiente para darle aplicación al Decreto 980 de 1998. (fl. 65) 5.3. Análisis de la Sala El Decreto 439 del 8 de marzo de 1995, expedido por el Presidente de la República, estableció el “Programa gradual de nivelación de salarios para los empleados públicos de la salud del orden territorial.”. El artículo 5 dispuso cuál sería la remuneración máxima, según cargo y código,

para los empleados públicos de la salud del orden territorial durante los años 1995, 1996, 1997 y 1998. El artículo 10 prescribió: “El Programa de Nivelación de Salarios será efectuado por cada entidad de salud del orden territorial, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios.”. El artículo 11 preceptuó: “La aplicación del Programa Gradual de Nivelación de Salarios, deberá efectuarse acorde con la disponibilidad presupuestal de la respectiva entidad de salud del orden territorial, hasta por el monto máximo salarial establecido en el presente decreto. Para ello deberá modificarse la planta de personal, siendo requisito esencial y previo la obtención del certificado de viabilidad presupuestal expedido por el Secretario de Hacienda de cada entidad territorial o quien haga sus veces.” Posteriormente, se expidieron los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998, que establecieron para cada uno de esos años asignaciones básicas mensuales para los empleados públicos de la salud del orden territorial, superiores a las establecidas para cada uno de esos mismos años por el Decreto 439 del 8 de marzo de 1995. A título de ejemplo se puede examinar el caso de los Pagadores, como la demandante. Conforme al Decreto 439 del 8 de marzo de 1995 les correspondía una remuneración máxima de $287.647.oo, $302.912.oo, $364.737.oo, y $ 440.300.oo para los años 1995, 1996, 1997 y

1998, respectivamente; de acuerdo con los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 les correspondería una asignación básica mensual máxima de $358.951.oo, $503.556.oo y $705.139.oo para los años 1996, 1997 y 1998, respectivamente. Esto quiere decir que los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 consagraron una nivelación salarial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, sin embargo tal nivelación estaba sujeta a las posibilidades presupuestales de los respectivos entes. El Decreto 980 de 29 de mayo de 1998 preceptúo: “ARTICULO TERCERO. De conformidad con los artículos 6 y 11 del Decreto 439 de 1995 atendiendo su disponibilidad presupuestal las entidades de salud del orden territorial que presten servicios de salud, podrán establecer las correspondientes asignaciones básicas mensuales hasta el límite máximo expresado en el presente Decreto. Para ello deberá modificarse la planta de personal, siendo requisito esencial y previo la obtención del certificado de viabilidad presupuestal expedido por el Secretario de Hacienda de cada entidad territorial o quien haga sus veces. “ARTICULO CUARTO. De conformidad con el artículo 10 del Decreto 439 de 1995, el Programa de Nivelación de Salarios será efectuado por cada entidad de salud del orden territorial, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferente departamentos y municipios2.”. De acuerdo con las normas transcritas, el Programa de Nivelación de Salarios

debía aplicarse por cada entidad de salud del orden territorial teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal. Esto es, el Gobierno Nacional, mediante los decretos aludidos, estableció la posibilidad de la nivelación salarial y fijó unos topes máximos con el fin de mantener el equilibrio macroeconómico y guardar equidad en los emolumentos percibidos por los empleados públicos de la salud en los distintos entes territoriales. Empero, tales determinaciones se sujetaron, por mandato de los mismos decretos, a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial. No podría ser de otro modo pues serían tales entes los encargados de costear la nivelación salarial. En consecuencia, la posibilidad de que los empleados públicos de la salud del orden territorial gozaran de la nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad respectiva contara con los recursos para pagarla. Como el ente demandado asegura que no tenía dinero para pagar la nivelación (Fl. 65) y la actora no aduce prueba en sentido contrario, no es del caso acceder a sus pretensiones. La administración no puede cumplir obligaciones contra la ley. Si los decretos aludidos, fundamento normativo de la demandante para pedir la nivelación salarial, exigen que la misma debe efectuarse teniendo en cuenta la disponibilidad 2 En sentencia de 16 de noviembre de 2000, Radicación No 2607-98, Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO, Actor: FEDERACION NACIONAL DE DEPARTAMENTOS fue declarada la nulidad de las expresiones “la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios” contenidas en el artículo 4 del Decreto Reglamentario No. 980 del 29 de mayo de 1998.

de recursos del ente de salud del nivel territorial, no podía el Hospital contravenir tal mandato. Advierte, además, la Sala que el Decreto 980 de 1998 estableció el máximo de las asignaciones mensuales para los empleados del sector salud a nivel territorial mas no señaló que las sumas topes en él establecidas deben de manera automática e imperativa fijarse a partir de la fecha de su expedición como salario para dichos servidores públicos y a cargo de la entidad a la cual pertenezcan. El tema objeto de debate debe centrarse no en el hecho de que se haya negado la nivelación salarial por falta de presupuesto, sino que la entidad demandada no estaba obligada a pagar el tope establecido por el Gobierno Nacional. Cosa distinta es si al cargo se le hubiera señalado una suma determinada o si la administración hubiera pagado otra inferior, aduciendo falta de disponibilidad presupuestal, evento ante el cual otra sería la posición de la Sala. Por otra parte, respecto al argumento expuesto en la demanda en el sentido de que a la actora se le vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, la Sala pone de presente que una nivelación salarial no tiene tal carácter. La nivelación sólo busca la elevación de los salarios por encima de los estándares ya establecidos. Por lo tanto, la falta de reconocimiento de la nivelación no vulnera las normas constitucionales que la demandante considera lesionadas. Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de

la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia del 7 de septiembre de 2004 del Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda promovida por ANA RAQUEL ARCHILA SASTOQUE, identificada con cédula de ciudadanía No. 21’242.252 de Puerto López, contra el Hospital Local de Puerto López. Cópiese, Notifíquese, Devuélvase el expediente al Tribunal de origen y Cúmplase. Para constancia, la presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE

PAÉZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE