CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-31-000-2000-00235-01(5216-03)-2006

ACTO ADMINISTRATIVO - Se predica tal calidad cuando la administración pone en conocimiento una decisión al administrado La Sala revocará la decisión del Tribunal de primera instancia, considera que si bien en la misiva demandada se indica que las cesantías deben ser reclamadas ante el Fondo Nacional del Ahorro, aspecto por el cual se aceptaría la tesis de que se trata de una simple comunicación, en cuanto hace a la reclamación de prestaciones los términos del oficio pueden válidamente entenderse como una decisión de la administración que constituye acto administrativo en el sentido de que su pago fue negado por la entidad, pues se señaló que la acreencia laboral reclamada “está sin reserva presupuestal del año 1998”, y por ello se indicó que lo procedente sería la conciliación ante el Procurador Delegado en el Tribunal Administrativo correspondiente. SUSTITUCION PATRONAL - No puede imponerse una carga adicional al actor de precaver futuros patrones a demandarse De los informes rendidos por las entidades aludidas se concluye que el Centro Hospitalario de Puerto Lleras carece de personería jurídica, es una institución adscrita a la ESE, Solución Salud del Departamento del Meta, a su vez entidad pública descentralizada vinculada a la Secretaría Departamental de Salud; por ello será el Departamento del Meta, Secretaría de Salud, el ente responsable, en caso de resolverse en forma favorable las pretensiones de la demanda. Podría argüirse que como el Hospital de Puerto Lleras se encuentra adscrito a la ESE Solución Salud del Departamento del Meta, a su vez entidad pública descentralizada con personería jurídica, esta es la entidad que debería responder por el pago. Sin

embargo debe tenerse en cuenta que para la fecha en la cual se produjo el acto administrativo impugnado, 7 de marzo de 2000, el Hospital de Puerto Lleras era parte de la persona jurídica Departamento del Meta, demandado en la presente causa, por lo que la Sala entenderá que en esta circunstancia ocurrió una sustitución patronal cuyo efecto consiste en que los demandantes no tenían la carga procesal de demandar a futuros o eventuales patronos, desconocidos para la fecha de elaboración del libelo introductoria. PRESTACIONES SOCIALES - La administración no puede excusarse en la falta de presupuesto para desconocer su obligación La circunstancia de que se haya reconocido que debido a la falta de reserva presupuestal el camino para el pago habría de ser la conciliación, en los términos señalados, no releva a la parte demandada de su obligación de pagar los emolumentos que se reclaman. En tal sentido, ordenará al Departamento del Meta el pago de las sumas debidas, con la indexación correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 50001-23-31-000-2000-00235-01(5216-03)

Actor: DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y OTROS AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la

sentencia de 27 de mayo de 2003 del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró inhibido para proferir una decisión de fondo en la demanda formulada por DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO, LEONEL EVELIO GOMEZ BAQUERO, ADIELA MARIANA GOMEZ BAQUERO y MARIA HAYDEE BAQUERO CARDONA contra el Ministerio de Salud, el Departamento del Meta, Secretaría de Salud, y el Hospital de Puerto Lleras. La demanda Estuvo encaminada a obtener la nulidad del oficio sin número de 7 de marzo de 2000, por el cual la Directora del Hospital Primer Nivel de Puerto Lleras reconoció que el centro hospitalario adeuda la liquidación del señor JOSE LEONEL GOMEZ (q.e.p.d.), pero que, al no existir reserva presupuestal para el año 1998, los interesados, esposa e hijos, deben conciliar dichos rubros con la Gobernación del Meta, la Secretaría de Salud y el Hospital, en presencia de un Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al Ministerio de Salud, al Departamento del Meta, a la Secretaría de Salud del Meta y al Hospital Primer Nivel de Puerto Lleras, el pago de un día de salario por cada día de retardo en el pago de la liquidación desde el 18 de mayo de 1998 hasta cuando se verifique el pago de la misma con base en el ultimo salario devengado, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A., pagar a la parte demandante la indemnización por los perjuicios materiales y morales ocasionados por la falta de pago oportuno de la

liquidación correspondiente y condenar en costas y agencias en derecho a los entes demandados, los que deberán tramitar el pago de la pensión y de las cesantías del difunto. Para fundamentar las pretensiones expusieron, en síntesis, los siguientes hechos: José Leonel Gómez Castaño (q.e.p.d.) falleció el 17 de mayo de 1998 en el Municipio de Puerto Lleras, Meta. Trabajó en el Hospital Primer Nivel de Puerto Lleras, como Técnico en Saneamiento Ambiental, desde el 1 de diciembre de 1991 hasta el 17 de mayo de 1998, con una asignación mensual de $ 583.046.oo. Por oficio de 19 de agosto de 1999, remitido el 17 de febrero de 2000, su hija, Diana Elvia Gómez Baquero, solicitó al centro hospitalario el pago de su liquidación. Mediante oficio de 7 de marzo de 2000 se dió respuesta a lo solicitado, se reconoció la obligación y se señaló que si bien esta existe no hay reserva presupuestal para el pago (Fls. 9 a 14). Normas violadas Constitución Política, artículos 1, 25 y 53. Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2. Código Contencioso Administrativo, artículo 165. Código de Procedimiento Civil, artículos 140,141 y 142. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Meta se declaró inhibido para conocer el fondo del asunto (Fls. 94 a 107). Consideró que el oficio demandado no es un acto administrativo y, por lo tanto, no

es controlable por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puesto que no crea, extingue o modifica una situación jurídica sino que informa a dónde deben dirigirse los peticionarios para el pago de las cesantías del señor Gómez (q.e.p.d.). El recurso de apelación La parte actora impugnó el fallo anterior solicitando revocar la decisión del Tribunal, con base en los siguientes argumentos (Fl. 109). El oficio demandado de 7 de marzo de 2000 sí constituye un acto administrativo, porque es una verdadera decisión de la Administración en tanto contiene una manifestación de la misma tendiente a producir efectos jurídicos pues expresa, de manera clara, que no hay reserva presupuestal para el pago, que, en consecuencia, no puede efectuarse. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver El Consejo de Estado deberá resolver si se ajusta a la legalidad el oficio de 7 de marzo de 2000, proferido por la Directora del Hospital Primer Nivel Puerto Lleras, que le negó a DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO el pago de la liquidación de las prestaciones sociales debidas a su progenitor, JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO (q.e.p.d.). Los hechos probados Según constancia emitida por el Asistente Administrativo del Hospital Primer Nivel de Puerto Lleras, JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO laboró como Técnico en Saneamiento Ambiental del Hospital Primer Nivel de Puerto Lleras desde el 1 de diciembre de 1991 hasta el 17 de mayo de 1998 (Fl. 22). De acuerdo con el Registro de defunción No.320357, asentado el 10 de noviembre

de 1998, JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO falleció el 19 de mayo de 1998 en el Municipio de Puerto Lleras, Vereda Puerto Nuevo (Fl. 17). Conforme al Registro de nacimiento No.3060100 DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO, demandante en la presente causa, es hija de JOSE LEONEL

GOMEZ CASTAÑO y MARIA HAYDEE BAQUERO CORDOBA (Fl. 24).

Conforme al Registro de nacimiento No.3060101, ADIELA MARIANA GOMEZ BAQUERO, demandante en la presente causa, es hija de JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO y MARIA HAYDEE BAQUERO CORDOBA (Fl. 25) Conforme al Registro de nacimiento No.13060102 LEONEL EVELIO GOMEZ BAQUERO, demandante en la presente causa, es hijo de JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO y MARIA HAYDEE BAQUERO CORDOBA (Fl. 26) Según declaración extrajuicio juramentada, rendida ante la Notaría Tercera del Círculo de Villavicencio, MARIA HAYDEE BAQUERO CORDOBA convivió en unión libre y permanente bajo un mismo techo con JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO (fallecido) “(...) hasta el último momento de su fallecimiento ” (Fl. 23). Mediante comunicación de 7 de marzo de 2000, expedida por la Directora del Hospital Primer Nivel Puerto Lleras, se le negó a una de los demandantes, DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO, el pago de la liquidación de prestaciones sociales debidas a su progenitor JOSE LEONEL GOMEZ CASTAÑO (Fl. 16)

Análisis de la Sala Cuestiones Previas

1. La Sala se pronunciará en primer término sobre la decisión del Tribunal a quo de declararse inhibido para fallar de fondo el presente asunto por cuanto “(...) la misiva materia de ataque no constituye un acto administrativo, puesto que allí no se está creando, extinguiendo o modificando una situación jurídica sino que se esta (sic) informando de la entidad a donde deben dirigirse los petentes (sic) para el pago de las cesantías del señor GOMEZ ya fallecido. Igualmente se le indican los valores que se le adeudan por este mismo concepto, no puede entonces argüirse que nos encontramos frente a la figura ya enunciada, elemento indispensable que debe existir, para ser demandado y una vez removido el obstáculo restablecerse el derecho que se ha conculcado con la decisión administrativa” (Fl. 104).

El texto del oficio demandado es el siguiente: “07 de marzo del (sic) 2000 Señorita DIANA GOMEZ BAQUERO San Carlos de Guaroa Referencia: Respuesta derecho de petición recibida el día 17 de febrero/2000 Me permito aclararle sobre el derecho de petición realizado el día 17 de agosto de 1999, la cual empece (sic) como Directora de este hospital el día 17 de agosto de 1999, y no tenía conocimiento de su petición hasta cuando hablamos y lo enviaste nuevamente por fax, debido a esto tomo la fecha del 17 de febrero del 2000. De acuerdo a su solicitud, las cesantías las debes reclamar ante el Fondo Nacional del Ahorro, debe solicitar el formulario, lo envía al hospital y nosotros se lo diligenciamos. El hospital le adeuda de liquidación al señor José Leonel Gómez

(QEPD) lo siguiente : Prima Navidad 1998 $268.155.oo Prima de servicios $215.582.oo Viáticos $507.002.oo Por tal motivo esta liquidación está sin reserva presupuestal del año 1998, ustedes deben conciliar ante el Procurador Delegado del Tribunal Administrativo, Gobernación del Meta, Secretaría de Salud y Hospital puerto (sic) Lleras. Cordialmente, YOLIMA MORA GASCA Directora” La Sala revocará la decisión del Tribunal de primera instancia, considera que si bien en la misiva demandada se indica que las cesantías deben ser reclamadas ante el Fondo Nacional del Ahorro, aspecto por el cual se aceptaría la tesis de que se trata de una simple comunicación, en cuanto hace a la reclamación de prestaciones los términos del oficio pueden válidamente entenderse como una decisión de la administración que constituye acto administrativo en el sentido de que su pago fue negado por la entidad, pues se señaló que la acreencia laboral reclamada “está sin reserva presupuestal del año 1998”, y por ello se indicó que lo procedente sería la conciliación ante el Procurador Delegado en el Tribunal Administrativo correspondiente. Como se agotó en debida forma el requisito de reclamar previamente ante la administración y, en consecuencia, el acto demandado constituye pronunciamiento de aquella, resulta procedente que los demandantes acudan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para reclamar los emolumentos debidos. En consecuencia, revocará la decisión del Tribunal de primera instancia de declararse inhibido para fallar el presente asunto y entrará a conocer sobre el mismo.

2. De otra parte, al entrar a resolver el recurso de apelación, la Sala advirtió que no se encontraba determinado si el Hospital de Primer Nivel de Puerto Lleras tenía personería jurídica o era un ente adscrito a alguna dependencia pública, por lo que profirió el auto de 19 de agosto de 2004, que obra a folios 127 y siguientes, en el que ordenó al Ministerio de Salud, al Departamento del Meta, a la Secretaría de Salud y al mismo Hospital de Primer Nivel de Puerto Lleras una respuesta sobre el particular.

De los informes rendidos por las entidades aludidas se concluye que el Centro Hospitalario de Puerto Lleras carece de personería jurídica, es una institución adscrita a la ESE, Solución Salud del Departamento del Meta, a su vez entidad pública descentralizada vinculada a la Secretaría Departamental de Salud; por ello será el Departamento del Meta, Secretaría de Salud, el ente responsable, en caso de resolverse en forma favorable las pretensiones de la demanda. Podría argüirse que como el Hospital de Puerto Lleras se encuentra adscrito a la ESE Solución Salud del Departamento del Meta, a su vez entidad pública descentralizada con personería jurídica, esta es la entidad que debería responder por el pago. Sin embargo debe tenerse en cuenta que para la fecha en la cual se produjo el acto administrativo impugnado, 7 de marzo de 2000, el Hospital de Puerto Lleras era parte de la persona jurídica Departamento del Meta, demandado en la presente causa, por lo que la Sala entenderá que en esta circunstancia ocurrió una sustitución patronal cuyo efecto consiste en que los demandantes no

tenían la carga procesal de demandar a futuros o eventuales patronos, desconocidos para la fecha de elaboración del libelo introductorio (Fls. 143 y 144).

3. Mediante auto de 5 de septiembre de 2000 el Tribunal Administrativo del Meta inadmitió la demanda respecto de Leonel Evelio Gómez Baquero y Adiela Mariana Gómez Baquero (hijos) y María Haydé Baquero Córdoba (compañera permanente) por no evidenciar lesión a derecho alguno de estas personas pues el acto acusado sólo se refiere a DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO (hija), único demandante respecto del cual se admitió el libelo introductorio.

La Sala comparte la decisión del Tribunal respecto de dicho tópico y precisa que DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO, demandante en la causa, agotó la vía gubernativa, esto es, la administración tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre las pretensiones antes de que aquella acudiera a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por lo que la consecuencia obvia es que el eventual restablecimiento se produzca sólo respecto de ella, como efecto lógico de la naturaleza de la acción judicial emprendida, nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la Sala ordenará comunicar a los demás demandantes la presente sentencia por considerar que sí tienen interés en él, debido a su calidad de causahabientes Resuelto lo anterior, la Sala pasará a ocuparse sobre el fondo del asunto. Estudio del caso Según consta en el oficio transcrito, por el cual se dió respuesta a la demandante, DIANA GOMEZ BAQUERO, la entidad reconoce deberle a José Leonel Gómez

Castaño (q.e.p.d.) las siguientes sumas, a título de liquidación: Prima Navidad 1998 $268.155.oo Prima de servicios $215.582.oo Viáticos $507.002.oo El Departamento del Meta argumentó, en la contestación de la demanda, que hubo buena fe de la administración al señalarle a la actora, en el oficio demandado, que el camino a seguir era el de una conciliación ante el Procurador Delegado correspondiente; y, en cuanto al cobro de las cesantías, que había falta de legitimación en la causa por pasiva pues dicha prestación debió ser cancelada por el Fondo Nacional del Ahorro. La Sala no acogerá el primero de los argumentos pues la circunstancia de que se haya reconocido que debido a la falta de reserva presupuestal el camino para el pago habría de ser la conciliación, en los términos señalados, no releva a la parte demandada de su obligación de pagar los emolumentos que se reclaman. En tal sentido, ordenará al Departamento del Meta el pago de las sumas debidas, con la indexación correspondiente. La indexación a que se refiere el párrafo precedente deberá aplicarse de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh x Indice final Indice inicial En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en la que debió realizarse el pago correspondiente. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada

obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Se eximirá de concurrir en el pago al Ministerio de Salud, pues dicha entidad carece de responsabilidad en la expedición del acto que se cuestiona. En cuanto hace al pago de las cesantías definitivas, la Sala comparte el planteamiento expresado por el Departamento del Meta en el sentido de que la responsabilidad por la falta de pago de esta acreencia no debe recaer sobre las entidades demandadas, toda vez que la cancelación de las mismas corresponde al Fondo Nacional del Ahorro, tal como fue advertido a la demandante en el oficio impugnado y consta en oficio remitido al proceso por dicha entidad. En consecuencia, se negará la pretensión de que se paguen las cesantías definitivas porque no se demandó al Fondo Nacional del Ahorro, entidad responsable del pago de dicho emolumento (Fl. 77). No obstante corresponde al Departamento del Meta adelantar las gestiones ante el Fondo Nacional del Ahorro tendientes a facilitar el pago de las cesantías definitivas a los beneficiarios de las mismas de acuerdo con la ley. Como consecuencia de lo anterior tampoco es procedente el reconocimiento de la indemnización moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías definitivas porque, previamente, como se indicó en el acto demandado, los interesados debieron adelantar el trámite correspondiente ante el Fondo Nacional del Ahorro. No se ordenará que las entidades demandadas emprendan el trámite del pago de la pensión de sobrevivientes, solicitado en la demanda, pues primero los interesados deben promover las actuaciones administrativas tendientes a ese

propósito. Tampoco se condenará a indemnizar los perjuicios materiales y morales ocasionados por la falta de pago de la liquidación del causante pues tales perjuicios no fueron demostrados en el proceso. Debieron arrimarse, en tal sentido, los medios de prueba de los cuales se pudiera concluir que ambos tipos de perjuicios fueron ocasionados como efecto de la falta de pago de la liquidación del causante. Lo cierto es que, en todo caso, deberán reconocerse las sumas de condena con la indexación respectiva, conforme a la fórmula que se indicó más arriba. No se condenará en costas a las entidades accionadas porque no se cumplen los presupuestos a los que se refiere el artículo 171 del Código de lo Contencioso Administrativo en relación con la conducta asumida por aquellas, pues no hubo abuso en la actuación procesal de las demandadas y no se incurrió en conductas dilatorias o temerarias 1 . Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta del 27 de mayo de 2003, por la cual se declaró inhibido para fallar sobre las pretensiones de la demanda promovida por DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO, identificada con 1 Así ha sido entendido el artículo 171 del C.C.A. por la jurisprudencia de esta Corporación, según puede verse en la providencia de la Sección Tercera del 18 de febrero de 1999, Expediente 10.775, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque.

cédula de ciudadanía No.31’007.471 de Puerto Lleras (Meta). En su lugar se dispone, DECLARASE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en relación con el Ministerio de Salud, hoy de Protección Social. DECLARASE la nulidad del oficio de 7 de marzo de 2000, suscrito por la Directora del Hospital Primer Nivel Puerto Lleras, en cuanto negó a DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO el pago de las primas de navidad 1998, de servicios y los viáticos de

JOSE LEONEL GOMEZ CARAÑO (q.e.p.d.).

CONDENASE al Departamento del Meta a pagar a DIANA ELVIA GOMEZ BAQUERO la suma de $990.739.oo, debidamente indexados, tal como se indicó en la parte motiva. NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda. COMUNIQUESE la presente decisión a los señores LEONEL EVELIO GOMEZ BAQUERO, identificado con cédula de ciudadanía No.17’356.692 de San Martín (Meta); ADIELA MARIANA GOMEZ BAQUERO, identificada con cédula de ciudadanía No.31’007.615 de Puerto Lleras (Meta); y MARIA HAYDEE BAQUERO CARDONA, identificada con cédula de ciudadanía No.30’030.987 de Fuente de Oro (Meta), por las razones expresadas. RECONOCESE personería para actuar, en representación de la parte demandada, Departamento del Meta, al doctor Carlos Emilio Romero Gómez, identificado con C.C. No 17’327.742 de Villavicencio y Tarjeta Profesional No.47.866 del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los términos y para

los efectos del memorial poder visible a folio 150. La presente sentencia debe cumplirse según los artículos 176 a 178 del Código de lo Contencioso Administrativo.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. ORDENESE DEVOLVER EL

EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Para constancia, la presente providencia se discutió en la Sala de la fecha.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE