CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-31-000-2000-00255-01(4321-05)-2006

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es necesario que exista un acto administrativo a demandar / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Envuelve dos pretensiones: la primera encaminada a anular un acto administrativo y la segunda, a obtener el restablecimiento del derecho correspondiente El camino indicado es el de provocar el pronunciamiento de la Administración para que ella, en ejercicio del llamado privilegio de la decisión previa, estudie la petición y se pronuncie sobre su procedencia. Cuando la entidad exprese su voluntad a través de un acto administrativo, como en el caso sub exámine, o por su silencio dé lugar a un acto ficto negativo el interesado puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de obtener la nulidad del acto que le negó el reclamo con la pretensión de que el juez administrativo le restablezca el derecho ordenando el pago de una indemnización por las prestaciones sociales no reconocidas. En el caso sub exámine observa la Sala que el actor en el libelo introductorio no pidió la nulidad del Oficio No. 1011-11526 de 4 de mayo de 2000, por medio del cual el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, negó su solicitud de reconocimiento de las prestaciones sociales originadas en los contratos de prestación de servicio suscritos. En efecto, solicitó “1) Declarar reconocimiento de vinculación laboral del señor DENIS RAMON ROJAS PARRA, con el servicio nacional de aprendizaje

“SENA”, que tuvo su origen en la ejecución de contratos de prestación de servicios de acuerdo a la Ley 80 de 1993, desde el 17 de mayo de 1995 hasta el 6 de septiembre de 1998, con aparentes contratos sucesivos durante toda la relación o vinculación contractual. 2) Que se declare que la relación contractual entre la entidad y el trabajador fue una actividad personal subordinada y dependiente de carácter laboral en relación con las funciones desarrolladas (...).”. Estima la Sala pertinente recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en su esencia, envuelve dos pretensiones. La primera encaminada a anular un acto administrativo y la segunda, efecto de la primera, a obtener el restablecimiento del derecho correspondiente. Sin la invalidez del primero no puede producirse el restablecimiento porque esta acción entraña, al propio tiempo, un juicio de legalidad y una decisión de restablecimiento dependiente de aquel, como condición necesaria para la prosperidad de la pretensión de que se trate. La omisión en que incurrió el demandante al no solicitar la nulidad del oficio No. 101111526 de 4 de mayo de 2000, implica la ausencia de uno de los dos elementos esenciales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para plantear la proposición jurídica completa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 50001-23-31-000-2000-00255-01(4321-05)

Actor: DENIS RAMON ROJAS PARRA

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 17 de noviembre de 2004, por la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones formuladas por el señor DENIS RAMON ROJAS PARRA en la demanda incoada contra el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.

La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor DENIS RAMON ROJAS PARRA solicitó al Tribunal Administrativo del Meta declarar la existencia de un vínculo de carácter laboral derivado de los contratos de prestación de servicios firmados entre él y el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA (Fls. 2 a 7). Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la demandada declarar que existió una relación laboral de carácter indefinido con la entidad demandada, sin solución de continuidad; reconocer y pagar todas la prestaciones sociales de carácter legal, salarios, viáticos, primas, bonificaciones, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías y vacaciones; se condene a la entidad demandada a reconocer los perjuicios morales ocasionados por el acto impugnado; y que ajustar las sumas resultantes de las diversas condenas conforme a los artículos 177 y 178 del C.C.A. Basó su petitum en los siguientes hechos. Fue vinculado al “Grupo de Apoyo a la Formación Profesional” del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA desde el 17 de marzo de 1995 mediante órdenes

de prestación de servicios sin formalidades plenas. Durante el tiempo que permaneció vinculado al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, prestó sus servicios de forma personal, continua y subordinada a las autoridades de dicha entidad. El 24 de abril de 2000 presentó solicitud escrita al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, con el fin de que se le reconocieran los derechos salariales y prestacionales que le correspondían por su condición de empleado público. El 4 de mayo del mismo año el Jefe de la Oficina Jurídica resolvió desfavorablemente su petición. Las normas violadas Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 85 y 131. De la Ley 446 de 1998, el artículo 40. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 17 de noviembre de 2004, negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 139 a 153). El contrato de prestación de servicios, tal como lo contempla el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993 es el que celebra el Estado en aquellos casos en los que las funciones de la administración no pueden ser satisfechas con personal vinculado a la entidad oficial contratante o cuando se requiere de conocimientos especializados. De las pruebas arrimadas al expediente se infiere que la relación existente entre el actor y la entidad demandada estuvo regida por una serie de contratos de prestación de servicios de carácter estatal, en los que, con antelación, el demandante conocía las condiciones contractuales estipuladas. Los contratos u órdenes de servicios no prueban cosa distinta de la existencia de una relación de naturaleza contractual y no laboral; el actor no logró desvirtuar los

elementos del contrato de prestación de servicios, por el contrario, sólo destacó el ámbito de semejanzas y coincidencias de los dos tipos de relaciones para sugerir la existencia de una vinculación laboral. El recurso de apelación Mediante escrito de 13 del diciembre de 2004, el demandante interpuso y sustentó el recurso de alzada con los siguientes argumentos (Fls. 154 a 156). Incurrió el Tribunal de instancia en un yerro al considerar que en la relación que se deriva de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 17 de mayo de 1995 y el 8 de septiembre de 1998 no concurrieron los tres elementos propios de toda relación laboral. Las pruebas arrimadas al expediente hacen evidente que el objeto contractual se cumplió con un horario de trabajo de ocho horas diarias, el actor manejó con responsabilidad y cuidado los bienes de la entidad y presentó informes para evaluar la gestión desempeñada. En los casos en que la administración pretenda, bajo las formas de un contrato de prestación de servicios, ocultar la existencia de una relación de carácter laboral la misma debe ser amparada por el derecho, con fundamento en el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, sin que se pretenda asimilar tal condición a la de empleado público. Consideraciones de la Sala El problema jurídico Consiste en decidir si el demandante tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, así como a las prestaciones sociales correspondientes. Hechos probados Conforme a los contratos de prestación de servicios arrimados al expediente el

actor laboró en el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, en los siguientes períodos: - Orden de trabajo No. 351, del 17 de mayo de 1995 al 30 de diciembre de 1995. (Fl. 102) - Contrato de prestación de servicios No. 50, del 18 de enero de 1996 al 18 de abril de 1996. (Fl. 100) - Contrato de prestación de servicios No. 233, del 19 de abril de 1996 al 19 de mayo de 1996. (Fl. 99) - Contrato de prestación de servicios No. 312, del 17 de mayo de 1996 al 17 de septiembre de 1996. (Fl. 98) - Contrato de prestación de servicios No. 50, del 3 de febrero de 1997 al 3 de abril de 1997. (Fl. 97) - Contrato de prestación de servicios No. 277, del 2 de mayo de 1997 al 2 de agosto de 1997. (Fl. 96) - Contrato de prestación de servicios No. 370, del 8 de septiembre de 1997 al 8 de noviembre de 1997. (Fl. 94) - Contrato de prestación de servicios No. 331, del 6 de agosto de 1998 al 6 de septiembre de 1998. (Fl. 93) Mediante petición de 24 de abril de 2000 solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales que le corresponden como empleado público, los que le fueron negados por la Dirección General del SENA en oficio No. 1011-11526 de 4 de mayo de 2000 (Fls. 9 a 12).

Análisis del caso El accionante mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho pretende el reconocimiento de un vínculo de carácter laboral en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la posibilidad de reclamar las prestaciones sociales en los eventos en que un contratista se crea con derecho a las mismas, debido a la existencia de una relación laboral1. En estas circunstancias, sostiene la jurisprudencia, el camino indicado es el de provocar el pronunciamiento de la Administración para que ella, en ejercicio del llamado privilegio de la decisión previa, estudie la petición y se pronuncie sobre su procedencia. Cuando la entidad exprese su voluntad a través de un acto administrativo, como en el caso sub exámine, o por su silencio dé lugar a un acto ficto negativo el interesado puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, a efectos de obtener la nulidad del acto que le negó el reclamo con la pretensión de que el juez 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencias del 3 de marzo de 2005, correspondientes a los números 0822-2003, actor José Lucas Gnecco Moscote, y 0637 – 2003, actor Gerardo Cáceres Quintero, ambas con ponencia del Doctor Jesús Maria Lemos Bustamante. administrativo le restablezca el derecho ordenando el pago de una indemnización por las prestaciones sociales no reconocidas. En el caso sub exámine observa la Sala que el actor en el libelo introductorio no

pidió la nulidad del Oficio No. 1011-11526 de 4 de mayo de 2000, por medio del cual el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, negó su solicitud de reconocimiento de las prestaciones sociales originadas en los contratos de prestación de servicio suscritos. En efecto, solicitó “1) Declarar reconocimiento de vinculación laboral del señor DENIS RAMON ROJAS PARRA, con el servicio nacional de aprendizaje “SENA”, que tuvo su origen en la ejecución de contratos de prestación de servicios de acuerdo a la Ley 80 de 1993, desde el 17 de mayo de 1995 hasta el 6 de septiembre de 1998, con aparentes contratos sucesivos durante toda la relación o vinculación contractual. 2) Que se declare que la relación contractual entre la entidad y el trabajador fue una actividad personal subordinada y dependiente de carácter laboral en relación con las funciones desarrolladas (...).”. (Fls. 2 a 7) Estima la Sala pertinente recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en su esencia, envuelve dos pretensiones. La primera encaminada a anular un acto administrativo y la segunda, efecto de la primera, a obtener el restablecimiento del derecho correspondiente. Sin la invalidez del primero no puede producirse el restablecimiento porque esta acción entraña, al propio tiempo, un juicio de legalidad y una decisión de restablecimiento dependiente de aquel, como condición necesaria para la prosperidad de la pretensión de que se trate. La omisión en que incurrió el demandante al no solicitar la nulidad del oficio No. 1011-11526 de 4 de mayo de 2000, implica la ausencia de uno de los dos

elementos esenciales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para plantear la proposición jurídica completa. Tampoco es posible en el sub lite intentar una interpretación de la demanda que evite la inhibición de la Sala. Así lo sostuvo esta Corporación en sentencia del 12 de abril de 1989, actor: Luis Alfredo Plazas: “De otro lado, por cuanto esta jurisdicción conoce sólo de procesos contenciosos, no es dado al juzgador interpretar la demanda y demás peticiones con amplitud tal que quebrante el debido proceso y desconozca la igualdad de las partes ante la ley, ya que dentro del ámbito jurídico de los procesos contenciosos, lo que es amplitud para una de las partes en litigio es, correlativamente, estrechez y acorralamiento para la otra, así se tenga como parte demandada a la administración, como generalmente ocurre. Además, ¿cómo hace una parte para defenderse de una demanda que sea interpretada con amplitud en la sentencia? ¿y como hará el demandado para precaverse de la amplitud con la que llegue a interpretarse en la sentencia, la demanda de su atacante? Frente a estos interrogantes, no cabe respuesta distinta de que se ha de estar a lo que con claridad, precisión y conforme a derecho se pida mediante demanda que reúna los requisitos de ley.”. (negrilla fuera del texto) De acuerdo con los razonamientos precedentes es evidente que el actor no individualizó su pretensión de nulidad en los términos indicados en la ley y la jurisprudencia, por lo que esta Jurisdicción se declara inhibida para pronunciarse

sobre el fondo de la presente causa y, en tal sentido, revocará la decisión del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda. Decisión El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA REVOCASE la sentencia de 17 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda promovida por DENIS RAMON ROJAS PARRA, identificado con cédula No. 17336.894 de Villavicencio, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. En su lugar, INHIBISE de conocer sobre el mérito de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva. RECONOCESE personería a la abogada Sonia Guzmán Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.694.499 de Bogotá y tarjeta profesional No.36.137 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, en los términos y para los efectos del memorial poder que obra a folio 167 del expediente. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ Ausente con excusa