CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-31-000-2006-01091-01(0078-14)-2017

ACTO DE TRÁMITE / ACTO DE EJECUCIÓN / ACTO DEFINITIVO / CONTROL JUDICIAL Únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, en tanto que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Así mismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que los actos administrativos de carácter definitivo producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.

NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia de 16 de noviembre de 2016, C.P., Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, rad. 19673.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 135

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 50001-23-31-000-2006-01091-01(0078-14)

Actor: ERNESTO RUIZ DUSSAN

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS – CONTRALORÍA

DEPARTAMENTAL DEL VAUPÉS

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / DECRETO 01 DE 1984

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que de oficio declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió para decidir de fondo el asunto.

I. ANTECEDENTES

2 En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho1, el señor ERNESTO RUIZ DUSSAN, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta, planteando las siguientes pretensiones: “PRIMERO.- DECRETAR la Nulidad de la decisión contenida en el oficio CDV/64 de Junio de 2006 expedido por el señor Contralor Departamental del Vaupés por la cual NIEGA AL NO DAR RESPUESTA a la petición elevada por el doctor ERNESTO RUIZ DUSSAN, el pago a su favor de la indemnización moratoria por la no cancelación de sus cesantías definitivas a la fecha de terminación de su periodo constitucional como Contralor Departamental del Vaupés que tuvo efectividad a partir del día 16 de enero del 2004 y elevada tal solicitud en enero 26 del 2004, de seis días de salario correspondiente al periodo comprendido del 10 al 15 de enero de 2004, durante el cual se realizó el empalme del cargo liquidación que debe realizar con base en lo devengado en $4.918.400. SEGUNDO.- DECRETAR la Nulidad de la decisión contenida en el oficio

CDV/262 de Septiembre 19 de 2006 expedido por el señor Contralor Departamental del Vaupés por la cual nuevamente NIEGA AL NO DAR RESPUESTA a la petición elevada por el doctor, Ernesto Ruiz Dussan de obtener respuesta clara y precisa a su petición de marzo 31 del 2006 por la cual solicitó la reliquidación de sus prestaciones sociales, el reconocimiento y pago de salarios por el periodo comprendido del 10 al 15 de enero del 2004 y la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la liquidación de sus cesantías definitivas.2 A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: TERCERO.- Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS – CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VAUPÉS Y CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VAUPÉS (sic), o el organismo que haga sus veces, a cancelar a favor del señor ERNESTO RUIZ DUSSAN, los siguientes conceptos: a) –El sueldo correspondiente a 6 días laborados por el actor del día 10 al 15 de enero del 2004 como Contralor Departamental del Vaupés, lapso dentro del cual se hizo la correspondiente entrega del cargo al funcionario en encargo nombrado para este efecto. b) –La liquidación de la indemnización moratoria por el no pago de la liquidación de sus cesantías definitivas. CUARTO.- CONDENAR a las demandadas o al organismo que haga sus veces, a cancelar a favor de mi mandante, el valor de la indexación correspondiente sobre las sumas totales que se ordenen pagar, de acuerdo a la devaluación de la moneda colombiana, registrado desde la fecha de

exigibilidad de sus derechos y hasta cuando se reparte totalmente. QUINTO.- CONDENAR a las demandadas o al organismo que haga sus veces, a cancelar a favor de mi mandante, los intereses moratorios a que hace referencia el art. 177 del C.C.A., sobre el valor de las condenas si no da cumplimiento al fallo dentro de los términos legales. 1 Consagrado en el artículo 85 del Código de lo Contencioso Administrativo. 2 Visible a folio 2. 3 SEXTO.- ORDENAR que a las anteriores declaraciones se les deberá dar cumplimiento en la forma y términos establecidos en el artículo 176 del Decreto 01 de 1984.”3

1. HECHOS DE LA DEMANDA Del expediente se pueden extraer como relevantes los siguientes hechos: 1.1. Que el señor ERNESTO RUIZ DUSSAN, ejerció el cargo como Contralor del Departamento del Vaupés para el periodo constitucional comprendido entre el 10 de enero de 2001 hasta el día 9 de enero del 2004, el cual se prorrogó hasta el día 15 de enero del 2004, fecha en la cual hizo entrega material del cargo al Contralor nombrado por encargo. Para ese momento contaba con una asignación mensual como salario de $4.918.400.oo. 1.2. Afirmó que el 26 de enero de 2004 formuló petición ante la Contraloría Departamental del Vaupés con el fin de que le fuera cancelado el valor de la liquidación de sus cesantías definitivas, prestaciones sociales y sueldo. 1.3. El 27 de febrero de 2004, el Contralor en encargo dio respuesta desfavorable a la anterior petición, por cuanto la entidad no contaba con recursos

económicos suficientes para atender el pago requerido. Respecto al pago del salario correspondiente al periodo comprendido del 10 al 15 de enero de 2004, se respondió que dicha petición estaba supeditada a lo que sobre el particular resolviera el Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.4. Tan solo el 16 de agosto de 2005, la Contraloría Departamental del Vaupés mediante Resolución No. 066 de 2005 ordenó la cancelación de la liquidación de las cesantías definitivas reclamadas, por el valor de $5.580.560.oo, tomando como sueldo para liquidación la suma de $4.549.520.oo. 1.5. Por lo tanto, el 30 de enero de 2006, solicitó al Contralor Departamental del Vaupés la expedición de copias auténticas del acto o los actos administrativos con los respectivos soportes documentales, por medio de los cuales se le liquidó y ordenó el pago de sus prestaciones sociales, así como también se le indicara el medio por el cual se efectuó la notificación o comunicación de esos actos administrativos pues afirmó desconocer el contenido de los mismos. 3 Visible a folios 2 a 3. 4 1.6. En Oficio CDV/098 de 5 de abril de 2006, la Contraloría Departamental del Vaupés le envió los documentos solicitados. 1.7. Indicó que el 31 de mayo de 2006, mediante escrito de petición dirigido al Contralor Departamental del Vaupés le informó que tan solo hasta el 13 de abril de 2006 conoció del contenido de los actos administrativos mediante los cuales se le reconocieron y liquidaron sus prestaciones sociales, por lo que le pidió el

reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, ocasionada por el no pago de sus cesantías en forma oportuna, debido a que le fueron canceladas hasta el 17 de agosto de 2005. 1.8. Mediante Oficio CDV/164 de 29 de junio de 2006, el Contralor Departamental del Vaupés, le comunicó que frente a su solicitud de pago de la indemnización moratoria, se tuviese como contestado por lo resuelto en el Oficio No. CDV/117 de 22 de junio de 2005. 1.9. No obstante, el 14 de agosto de 2006 solicitó al Contralor dar respuesta a su solicitud de pago con fecha 31 de marzo de 2006. 1.10. La anterior petición fue resuelta a través de Oficio CDV/262 de 19 de septiembre 2006, pero no de fondo, lo cual originó la ocurrencia del silencio administrativo negativo.

2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocan como normas violadas los artículos 2, 4, 5, 6, 25, 23, 29, 53 y 209 de la Constitución Política de Colombia.

Así mismo los artículos 2, 36 y 85 del Decreto 01 de 1984; 1, 2 y parágrafo, 3 de la Ley 244 de 1995; 76 del Decreto 111 de 1996; 5 de la Ley 330 de 1996; Ley 4ta de 1913; 281 de la Ley 734 de 2002.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1. El Departamento del Vaupés, se opuso a las pretensiones de la demanda

por las siguientes razones: 5 Argumentó que el demandante como ex contralor del ente territorial, al momento de la dejación del cargo, debió dejar establecidas las cuentas de cobro, los respectivos actos administrativos y liquidaciones de lo que hoy pretende en la demanda. A la vez, propuso la excepción de caducidad de la acción, argumentando que el accionante radicó petición en la Contraloría del Vaupés el 31 de mayo de 2005, donde solicitó la cancelación de sus prestaciones sociales y que dicha petición fue absuelta por parte de la Contraloría mediante Oficio No. 117 de junio 22 de 2005; siendo este el oficio el que debió demandar, porque a la fecha de la contestación del oficio CDV/164 de junio 29 de 2006(acto demandado), ya habían transcurrido 11 meses y 27 días. (Fol. 103-111) 3.2. La Contraloría Departamental del Vaupés, se opuso a todas las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentación fáctica y jurídica; argumentó que no se puede dar por cierto que el demandante haya continuado en el cargo de Contralor Departamental después del 9 de enero de 2004, por cuanto no hay prueba fehaciente que así lo determine (fols. 195-205) De igual modo, propuso las excepciones de caducidad de la acción e ilegitimidad del derecho, debido a que de ordenarse el pago de los días presuntamente laborados por el demandante después de terminado el periodo constitucional, sería una decisión unilateral por parte del señor ex contralor Ruiz Dussan, prohibida en el artículo 5to de la Ley 330 de 1996, que taxativamente prohíbe la

reelección de los contralores para el periodo inmediato. Así mismo argumentó el medio exceptivo de ilegitimidad de los actos invocados por el demandante para ser objeto de la acción impetrada, lo cual fundamentó en que el acto administrativo que debió ser demandado es la Resolución No. 066 de 16 de agosto de 2005 y no los oficios aducidos por el demandante, por cuanto los Oficios No. CDV/164 de 29 de junio de 2006 y CDV/262 de 19 de septiembre de 2006 constituyen simplemente respuestas que fueron dadas al demandante en sede administrativa, de las solicitudes que utilizó éste como herramientas equivocadas para habilitarse en tiempo, a fin de ejercitar la presente acción judicial.

4. LA SENTENCIA APELADA

6 El Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia de 24 de septiembre de 20134, de oficio, declaró probada la excepción de inepta demanda, y en consecuencia se inhibió para decidir de fondo el asunto. Consideró que en el presente caso el demandante no demandó los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago del sueldo correspondiente a 6 días posiblemente laborados, de la reliquidación de las prestaciones sociales y de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la liquidación de sus cesantías definitivas, pues contrario a lo afirmado en el libelo demandatorio, la entidad si contestó las peticiones formuladas el 31 de mayo y 14 de agosto de 2006, pues a través de los oficios CDV/164 de 29 de junio de 2006 y CDV/262 de 19 de septiembre de 2006, el Contralor le indicó que se acogiera a lo

dispuesto en Oficio No. CDV/117 de 22 de junio de 2005. De ahí que los actos administrativos que negaron los derechos prestacionales reclamados por el demandante fueron la Resolución No. 018 de 28 de febrero de 2005, el Oficio VDV/117 de 22 de junio de 2005 y la Resolución No. 066 de 16 de agosto de 2005, los cuales debieron ser demandados.

5. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada del señor ERNESTO RUIZ DUSSAN interpuso recurso de apelación5 contra la sentencia del Tribunal con los argumentos que se resumen a continuación: Argumentó que las pretensiones de la demanda tienen como finalidad el reconocimiento y pago, a su favor, de la indemnización moratoria por la no cancelación oportuna de su cesantía definitiva a la fecha de terminación de su período constitucional como contralor departamental.

Por lo tanto, afirmó que no comparte la decisión del Tribunal, puesto que no tenía por qué demandar la Resolución No. 018 de 28 de febrero de 2005 mediante la cual se ordenó el pago de la prima de vacaciones, indemnización y vacaciones. 4 Visible a folios 347 a 354 y vtos. del expediente. 5 Visible a folios 357 a 363 del expediente 7 Así mismo, que por tratarse de prestaciones sociales, por ministerio de la ley contaba con un término trienal para solicitar la reliquidación de sus derechos, so pena de incurrir en el fenómeno de la prescripción. Es decir que contaba con tres años a partir del 16 de enero de 2004 hasta el 16 de enero de 2007, para solicitar el

pago o la reliquidación de sus acreencias laborales. Señaló que conforme al acervo probatorio allegado al proceso, se evidencia que los actos administrativos por él enjuiciados contienen una decisión negativa de acuerdo al derecho de petición presentado el 31 de mayo de 2006.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. Las partes no alegaron de conclusión en el trámite de segunda instancia.6 6.2. El Ministerio Público. Solicitó se confirme la decisión de primera instancia debido a que el demandante no acusó los actos administrativos que le negaron los derechos.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema Jurídico El asunto se contrae a establecer si a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta es posible examinar la legalidad de los actos administrativos demandados, en orden a determinar la correcta liquidación de las prestaciones sociales del demandante, y el reconocimiento y pago de salarios por el periodo comprendido entre el 10 y el 15 de enero de 2004, así como la indemnización moratoria por el no pago oportuno de la liquidación de sus cesantías definitivas.

2. Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional.

En este punto del análisis es menester recordar que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Decreto 01 de 1984, aplicable al sub lite, los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 6 Constancia secretarial visible a folio 381 del expediente. 8 ibidem, define como actos definitivos los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y los

actos de trámite que pongan fin a una actuación cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. En esta línea, se advierte que únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control, en tanto que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Así mismo, la jurisprudencia7 del Consejo de Estado ha establecido que los actos administrativos de carácter definitivo producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. En el presente caso, el demandante acusa los siguientes actos administrativos:  Oficio CDV/164 de 29 de junio de 2006, expedido por el Contralor Departamental del Vaupés, Rafael Pérez Herazo, mediante el cual se dio respuesta a la petición presentada por el demandante el día 31 de mayo de 2006, indicándole que se acogiera a lo dispuesto en el Oficio No. CDV/117 de 22 de junio de 2005, en el que ya había resuelto una solicitud en el mismo sentido.  Oficio CDV/262 de 19 de septiembre de 2006, expedido por el señor Contralor Departamental del Vaupés, por el cual se da contestación a la petición presentada por el demandante el día 14 de agosto de 2006, señalando que dicha

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, providencia de 16 de noviembre de 2016, Radicación 11001-0324-000-2012-00096-00 (19673) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia de 30 de marzo de 2006, Radicación 25000-23-27-000-2005-01131-01 (15784) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, providencia de 24 de noviembre de 2016, Radicación 08001-23-33-0042014-01164-01 (22395) 9 solicitud era una reiteración de lo solicitado el 31 de mayo de 2006, a la cual ya se le había dado respuesta. Para esta Sala de Subsección se evidencia nítidamente que los actos administrativos enjuiciados por el demandante fueron expedidos una vez concluida una actuación administrativa, pues son actos de referencia que indican los que realmente resolvieron de fondo la petición o pusieron fin a la actuación administrativa. De tal manera que los actos administrativos que debieron ser demandados y que si pudieron ser susceptibles de control jurisdiccional son: Resolución No. 018 de 28 de febrero de 2005, por la cual se reconoció y ordenó el pago a favor del demandante la suma de $2’826.533 por concepto de indemnización de vacaciones y $1’750.000 por concepto de prima de vacaciones.

Oficio No. CDV/117 de 22 de junio de 2005, mediante el cual se dio respuesta desfavorable a la solicitud formulada el 31 de mayo de 2005 por el demandante, negándole el reconocimiento de 15 días de salarios del mes de enero de 2004, debido a que el periodo constitucional para el cual fue sido nombrado había fenecido el 9 de enero de 2004, por lo que si permaneció en el cargo hasta el 15 de ese mes, lo hizo desconociendo y violando flagrantemente el artículo 5 de la Ley 330 de 1996. Resolución No. 066 de 16 de agosto de 2005, la cual se reconoció y se ordenó el pago al demandante la suma de $5’580.560 por concepto de cesantías, correspondiente al periodo comprendido entre el 1ro de enero y 31 de diciembre de 2003, y entre el 3 de enero y el 9 de enero de 2004. Pues bien, de lo anterior se observa que si las pretensiones del demandante en la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho consisten en el pago del sueldo correspondiente a 6 días laborados del 10 al 15 de enero de 2004, como Contralor del Vaupés; de la liquidación de la indemnización moratoria por el no pago de la liquidación de sus cesantías definitivas; y a la reliquidación de sus prestaciones sociales, debió demandar los actos administrativos que reconocieron algunas y negaron otras, pues no es aceptable que mediante solicitudes 10 posteriores buscara nuevos pronunciamientos de la administración sobre puntos que ya habían sido definidos por esta. Por lo tanto, la sentencia de primera instancia será confirmada debido a que los

actos administrativos demandados no son susceptibles de control jurisdicción ya que, como se dijo, no definen ni crean y tampoco modifican la situación del demandante, pues únicamente señalan los actos que resolvieron de fondo y definieron su situación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia inhibitoria de 24 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

SEGUNDO: En firme esta decisión, ENVÍESE al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ

GÓMEZ