CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-33-000-2013-00288-01(1972-16)-2018

CADUCIDADDEFINICIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO-Término La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. (…) para presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 50001-23-33-000-2013-00288-01(1972-16)

Actor: ARISTÓBULO ÁLVAREZ DELGADO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL

Asunto: Excepción de inepta demanda y caducidad Ley 1437 de 2011

Auto interlocutorio O-0311-2018 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Meta el 7 de abril de 2016, que declaró probadas de oficio las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, caducidad, y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES

Demanda1 El señor Aristóbulo Álvarez Delgado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de solicitar la nulidad de la Resolución S-2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 2013 que negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de prestaciones sociales y demás beneficios laborales reconocidos en el Decreto 1213 de 1990. A título de restablecimiento del derecho solicitó reconocer y pagar las primas, subsidios y bonificaciones que le fueron disminuidas algunas y otras dejadas de pagar, sobre el sueldo básico de intendente, desde el momento en que fue homologado a la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y hasta la fecha de su retiro el 16 de octubre de 2012, así como los daños morales en cuantía de 100 SMLMV por la postración física y anímica sufrida por la renuencia de la entidad en reconocer sus prestaciones laborales.

PROVIDENCIA IMPUGNADA2

El Tribunal Administrativo del Meta a través de auto de 7 de abril de 2016 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró

probada de oficio las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad y; dio por terminado el proceso. Expuso sobre la ineptitud sustantiva de la demanda, que no se pretendió la nulidad del acto administrativo que originó materialmente el perjuicio, ello en atención al artículo 138 del CPACA, donde se estipula que es menester solicitar la nulidad del acto de carácter particular y concreto que lesionó el derecho subjetivo que está amparado en una norma jurídica, de manera que es clara la necesidad de acusar el acto administrativo fuente de ese perjuicio. Precisó que el acto que cumple con las condiciones es la Resolución 08838 de 24 de agosto de 1994, toda vez que incorporó al demandante al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, por lo que este constituye la fuente generadora del perjuicio que alega el demandante, al contemplar el nivel ejecutivo unas partidas distintas a las que pretende actualmente y para el efecto citó una sentencia de esta Subsección de 19 de febrero de 2015 que se pronunció al respecto. Frente a la excepción de caducidad señaló que de haberse pretendido la nulidad de la Resolución 08838 de 24 de agosto de 1994, que no lo fue, también se vislumbraría la caducidad debido a la fecha de su expedición y al claro conocimiento del demandante sobre esta en el año 1994. Indicó que en atención al artículo 164 del CPACA para pretender la nulidad de un acto administrativo y el consecuente restablecimiento se cuenta con el término de 1 Folios 2 a 17. 2 Folios 104 a 107 y CD folio 103.

4 meses siguientes a su publicación, por lo que no cabe duda de la configuración de esta excepción, además por tratarse de la liquidación de prestaciones que no tienen el carácter de periódicas de tiempo indefinido, le es aplicable el término señalado, en razón a que se dejaron de percibir con el hecho del traslado del demandante al nivel ejecutivo y por lo tanto pierden la connotación de periodicidad.

RECURSO DE APELACIÓN3

La parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación y para el efecto explicó que si bien es cierto se cita una jurisprudencia del Consejo de Estado en donde se afirma que el acto administrativo que se debió demandar es la resolución que homologó al demandante al nivel ejecutivo, no se comparte esa postura porque el acto administrativo que se demanda fue expedido con las reglas del agotamiento de la vía gubernativa. En consecuencia la administración se pronunció y negó un derecho particular y concreto por lo que es un acto perfectamente enjuiciable ante la jurisdicción, tanto que existen sentencias del Consejo de Estado donde deciden de fondo, algunas a favor, otras en contra, por lo que el presente caso merece una decisión de fondo. Manifestó respecto a la caducidad, que no era dable para un servidor público activo en la Policía demandar el acto de homologación por su corta antigüedad en la institución, además la coacción de la entidad los obligaba a aceptar la misma, en igual sentido si bien las prestaciones se dejaron de cancelar conforme al régimen en el cual ingresó, se le pagaron en el nivel ejecutivo, lo que se traduce en la periodicidad de esas prestaciones independientemente del cambio del régimen.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 7 de abril de 2016 que declaró probadas de oficio las excepciones de inepta demanda y caducidad. Así mismo, este auto se profiere por la Sala de decisión en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problemas Jurídicos El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Cómo lo pretendido por el señor Aristóbulo Álvarez Delgado es el reconocimiento y pago de las primas, subsidios y bonificaciones previstas 3 Folio 107 y CD folio 103. en el Decreto 1213 de 1990 que según él dejaron de pagarse o disminuyeron cuando al estar en servicio activo fue homologado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, el acto administrativo que negó esa pretensión y que es susceptible de control judicial en el presente caso, es la Resolución 08838 de 24 de agosto de 1994 o el oficio S2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 2013? Dilucidado lo anterior deberá resolverse 2. ¿Se encuentra probada la excepción de caducidad en el caso bajo examen? Primer problema jurídico ¿Cómo lo pretendido por el señor Aristóbulo Álvarez Delgado es el reconocimiento y pago de las primas, subsidios y bonificaciones previstas en el Decreto 1213 de 1990 que según él dejaron de pagarse o disminuyeron cuando al estar en servicio

activo fue homologado al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, el acto administrativo que negó esa pretensión y que es susceptible de control judicial en el presente caso, es la Resolución 08838 de 24 de agosto de 1994 o el oficio S2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 2013? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante plantea en el presente caso y que es susceptible de control judicial es el oficio S-2013009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 2013, razón por la cual no hay lugar a declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda como lo resolvió el a quo. Se amplían a continuación los argumentos respectivos. Sobre la ineptitud sustantiva de la demanda – eventos que la constituyen Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda» que declaró probada el Tribunal Administrativo del Meta. Al respecto esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión4. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras

situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las

mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante. Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio. De acuerdo a lo precedente, en el presente asunto se observa que el demandante solicitó la nulidad del oficio S-2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de

20135 proferido por la dirección de talento humano de la Policía Nacional en respuesta a la petición radicada el 6 de diciembre de 2012, a través del cual se negó el pago de las primas, subsidios y bonificaciones con base en el Decreto 1213 de 1990. El Tribunal Administrativo del Meta en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda al considerar que el acto administrativo que se demandó no fue el que definió la situación jurídica particular del señor Aristóbulo Álvarez sino que lo constituye la Resolución 08838 de 24 de agosto de 19946 por la cual se causó el nombramiento e ingreso de un personal de suboficiales y agentes al escalafón del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. No obstante, de acuerdo con los argumentos expuestos en precedencia, para esta Subsección resulta claro que el oficio que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante reclama es el oficio S-2013-009192/ADSALGRULI-22 de 15 de enero de 2013, porque es el acto que presuntamente lesionó el derecho subjetivo que está en cabeza del señor Aristóbulo Álvarez y del cual eventualmente al declararse su nulidad, podrá obtener el restablecimiento pretendido, aunado a que el oficio contiene claramente la manifestación de voluntad de la administración en el sentido de negar su solicitud. De este modo el oficio demandado debe ser el acto administrativo a estudiar en el medio de control para dilucidar si eventualmente debe declararse su nulidad y ordenarse el restablecimiento pedido por el señor Álvarez Delgado.

Ahora, es preciso indicar que si bien el a quo fundamentó su decisión en una sentencia proferida por esta Subsección en el año 2015, esa providencia constituye una posición aislada a la que reiteradamente se ha sostenido y de hecho se mantiene por parte de la Sección Segunda7, en donde se ha analizado la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Policía Nacional ante la reclamación relacionada con los emolumentos dejados de percibir en servicio activo por la homologación al nivel ejecutivo, en consecuencia dicho acto no sería el que negó expresamente lo pedido por el demandante porque simplemente ordenó su homologación. Se resalta además que la presente posición materializa el derecho al acceso a la administración de justicia, al permitir al demandante discutir en sede judicial la 5 Folio 18. 6 Folios 71 a 73. 7 En las siguientes providencias, solo a manera de ejemplo, se evidencia que la Sección decide de fondo el asunto en los procesos similares al acá propuesto, sin necesidad de haberse demandado el acto de homologación, sino el acto administrativo por medio del cual se negó lo rogado en estos asuntos : sentencia de 18 de julio de 2018, CP William Hernández Gómez, radicado 41001-23-31-000-2011-00344-01(2795-15), sentencia de 15 de julio de 2018, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado: 25000-23-42-000-2012-01790-01(4597-17), sentencia de 28 de junio de 2018, CP Carmelo Perdomo, radicado: 25000-23-42-000-2013-06721-01(3697-14), sentencia de 24 de mayo de 2018, CP César Palomino

Cortés, radicado: 25000-23-25-000-2011-00092-01(1543-12), sentencia de 15 de marzo de 2018, CP Gabriel Valbuena Hernández, radicado: 25000-23-42-000-2013-06725-01(4666-16). Sentencia de 8 de marzo de 2018, CP Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado: 08001-23-33-000-2014-01465-01(0221-17). negativa expresa plasmada en el acto administrativo demandado sobre las primas y emolumentos a las que considera tiene derecho.

En conclusión: En razón a que el oficio S-2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 2013 fue el que definió la situación jurídica que reclama el señor Aristóbulo Álvarez Delgado, es este el acto administrativo susceptible de control de judicial y bajo ese entendido no debió el tribunal declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo problema jurídico: ¿El acto administrativo contenido en el oficio S-2013-009192/ADSALGRULI-22 de 15 de enero de 2013 fue demandado en oportunidad o respecto de él operó la caducidad?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: El oficio fue demandado dentro de la oportunidad legal prevista para ello, como se explica a continuación. Caducidad – medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y

suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos. Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta Sección indicó que « [...] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»8 Por su parte, el artículo 164 del CPACA prescribe:

«ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: […]

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP Gustavo E. Gómez Aranguren (E), sentencia de 8 de mayo de

2014. Radicación: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12). d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en

otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se puede concluir que para presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009. Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los presupuestos fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente:  Como en el expediente no obra constancia de notificación o comunicación del oficio S-2013-009192/ADSAL-GRULI-22 de 15 de enero de 20139 por el cual se negó el reconocimiento de las primas, subsidios y bonificaciones en atención al Decreto 1213 de 1990, se tomará como referencia para el cómputo de la caducidad su fecha de expedición, esto es, el 15 de enero de 2013.  El término de caducidad empezó a contar a partir del día siguiente, es decir el 16 de enero de 2013 por lo que el plazo máximo que en principio tenía el demandante para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo era el 16 de mayo de 2013.  La parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 8 de febrero de 2013 ante la Procuraduría 49 Judicial II para asuntos

Administrativos, según la constancia de no conciliación que se expidió el 1.º de abril de 201310. En efecto, la radicación de la solicitud del requisito de procedibilidad suspendió el término de caducidad por 3 meses y 8 días, debiéndose en consecuencia presentar la demanda a más tardar el 9 de julio de 2013, pues la constancia de no conciliación se expidió el 1.º de abril de 2013 como atrás se indicó.  La demanda según se observa en sello de recibido a folio 17 vto fue presentada el 2 de julio de 2013, es decir, dentro del término previsto para ello.

En conclusión: El señor Aristóbulo Álvarez Delgado presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término consagrado en el 9 Folio 18. 10 Folio 28. artículo 164 numeral 2, literal d). Razón por la cual no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, contrario a lo declarado por el a quo.

Decisión de segunda instancia. Por lo expuesto, se revocará la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 7 de abril de 2016 que declaró probadas de oficio las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad y dio por terminado el proceso. En su lugar, el a quo deberá continuar con la audiencia inicial, y en general con las demás etapas del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 7 de

abril de 2016, que declaró probadas de oficio las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad y; dio por terminado el proceso. En su lugar, el a quo deberá continuar con la audiencia inicial y en general con las demás etapas del proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Aristóbulo Álvarez Delgado contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

Segundo: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ