CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-33-000-2013-00347-01(0844-17)-2018

PENSION GRACIA - Marco normativo / PENSION GRACIA - Requisitos / SENTENCIA DE NULIDAD DE PRIMERA INSTANCIA - Acto administrativo que reconoce pensión gracia / REINTEGRO DE DINERO - Mesadas pensionales / SENTENCIA DE TUTELA - Ordena reconocimiento de pensión gracia / BUENA FE - Se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades / INTERPONER UNA ACCION DE TUTELA PARA OBTENER EL RECONOCIMIENTO PENSIONAL - No denota un actuar fraudulento ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia / REINTREGRO DE DINEROS PAGADOS - No procede al no demostrar la mala fe [E]l Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del reconocimiento pensional a favor de la demandada, ya que al analizar el acervo probatorio constató que ésta laboró para el Departamento del Meta, en básica primaria, desde el 1 de marzo de 1971 hasta el 1º de mayo de 1975 y con la Nación, en básica secundaria, del 1º de mayo de 1975 hasta el 1º de diciembre de 1999; en consecuencia, no tenía derecho a la pensión gracia. En cuanto al objeto del recurso de apelación la Sala itera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse. Es así que la UGPP debió acreditar que la demandada no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales. En este sentido, se estima que si bien la Caja Nacional de Previsión

Social, CAJANAL, mediante las Resoluciones Nº 008633 del 16 de abril de 2001, Nº 020252 del 14 de septiembre de 2000 y Nº 4171 del 18 de junio de 2002, le negó a la demandada el reconocimiento de una pensión gracia, y estos actos administrativos eran objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la conducta de la demandada consistente en interponer una acción de tutela para obtener el reconocimiento pensional, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia. Lo anterior, como quiera que a partir de la lectura del fallo de tutela del 8 de marzo de 2006, dictado por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá se advierte que el Juez realizó una interpretación errada de la normatividad y jurisprudencia de la pensión gracia, pero, se insiste, su decisión no se fundó en documentos falsos o maniobras engañosas de la demandada, que permitan inferir un actuar doloso dirigido a defraudar a la administración. (…) Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe quien interpone una acción de tutela cuando la administración ya le ha negado un derecho, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Igualmente, se resalta que esta Corporación como juez que controla legalidad del actuar de la administración, también debe garantizar los derechos fundamentales de los asociados, como en el caso de la demandada cuya mala fe no se probó.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 50001-23-33-000-2013-00347-01(0844-17)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

Demandado: MARIA ISABEL RODRIGUEZ QUEVEDO

Referencia: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO - LEY 1437 DE 2011. TEMA: LESIVIDAD PENSIÓN GRACIA.

SOLICITA REINTEGRO DE DINEROS. CONFIRMA FALLO DE PRIMERA

INSTANCIA QUE ACCEDIÓ PARCIALMENTE A LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, cumplió un fallo de tutela del 8 de marzo de 2006 que ordenó el reconocimiento de una pensión gracia a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo. A título de restablecimiento del derecho la parte actora pidió que se ordene a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo devolver los dineros recibidos por la pensión gracia. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Se explicó en la demanda que la señora María Isabel Rodríguez Quevedo solicitó el 28 de diciembre de 1999 el reconocimiento de una pensión gracia que le fue negada por CAJANAL EICE, mediante la Resolución Nº 20252 del 14 de septiembre de 2000, porque los tiempos servidos como docente con vinculación de carácter nacional no se pueden computar para adquirir el derecho a la pensión gracia. Esta decisión fue confirmada en las Resoluciones Nº 08663 del 16 de abril de 2001 y 4171 del 18 de junio de 2002. Narró que la señora María Isabel Rodríguez Quevedo interpuso una acción de tutela ante el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 8 de marzo de 2006, ordenó a CAJANAL EICE pagarle una pensión gracia, sin aplicar la prescripción de las mesadas. Manifestó que CAJANAL EICE mediante la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo

de 2006 cumplió la orden de juez de tutela, pese a que no cumplía con los requisitos legales. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 25, 128, 228 y 230. Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928. Ley 37 de 1933. De la Ley 91 de 1989, el numeral 2 del artículo 15. El concepto de violación se desarrolla de la siguiente manera: Señaló la UGPP que la señora María Isabel Rodríguez Quevedo laboró la mayor parte de su vida en una Institución de carácter nacional, por tanto no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia exigidos en la Ley 114 de 1913 y normas complementarias. Resaltó que el literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 prevé la posibilidad de reconocer la pensión gracia a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 387 de 1933 tenían derecho a la pensión gracia, siempre y cuando pertenecieran a los órdenes departamental y municipal que posteriormente fueron nacionalizados. Así las cosas, manifestó la UGPP que la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006, que reconoció una pensión gracia a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, se soportó en los tiempos de servicios laborados como docente del orden nacional “pasándose por alto la exigencia de contar con 20 años al servicio de la docencia oficial municipal, departamental o nacionalizada”.

4. Medida cautelar La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Nº 25028 del 25 de mayo de 20061.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 3 de noviembre de 2015 accedió a decretar la medida cautelar, al considerar que la demandada no cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia porque solo laboró con el Departamento del Meta 4 años y 2 meses, y prestó sus servicios a la Nación durante 24 años y 7 meses2.

5. Contestación de la demanda El apoderado de la accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, así3: Adujo que el acto administrativo demandado no desconoce el artículo 25 de la Constitución Política, el cual regula el derecho al trabajo, no asuntos prestacionales. 1 Folios 1 a 4 del cuaderno de medidas cautelares. 2 Folios 10 a 15 del cuaderno de medidas cautelares 3 Folios 258 a 263

Destacó la pensión gracia es compatible con otras remuneraciones provenientes del Estado, por ende, el acto demandado tampoco vulnera el artículo 128 de la Carta Política. Aseguró que el reconocimiento pensional es legal porque señora María Isabel Rodríguez Quevedo fue docente en el nivel territorial.

6. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, mediante fallo del 17 de noviembre de 2016, dictado en audiencia inicial, declaró la nulidad de la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006 y negó las demás pretensiones de la demanda, con fundamento

en los siguientes argumentos4: Indicó que en el sub examine procede el estudio de legalidad del acto administrativo que cumplió con la orden de un juez de tutela, toda vez que la citada acción constitucional tiene una naturaleza diferente a la ordinaria de nulidad. Explicó que la demandada soló laboró con el Departamento del Meta durante 4 años y 2 meses, mientras que con la Nación estuvo vinculada por 24 años y 7 meses, por ende, no cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia regulados en las Leyes 114 de 1993, 116 de 1928 y 37 de 1993, como quiera que su vinculación debió ser a nivel territorial por un periodo de 20 años. Por consiguiente, resaltó que al no ser posible computar los tiempos de servicios docentes desempeñados en la Nación, la demandada no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, hecho que vicia de nulidad del acto administrativo demandado en el presente proceso. En cuanto a la pretensión de restablecimiento del derecho, el Tribunal Administrativo del Meta anotó que no procede la devolución de las sumas pagadas por el reconocimiento pensional, toda vez que fue el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá quien aplicó indebidamente las normas, error que no es atribuible a la demandada, cuya buena fe no se desvirtuó. 4 Folios 310 vuelto a 317

6. El recurso de apelación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPsolicita que se revoque el numeral 2 de parte resolutiva de la decisión de primera instancia, y en su lugar se ordene a la

accionada que devuelva las sumas de dinero que recibió en virtud del reconocimiento pensional, así5: Resaltó que la entidad accionante ya le había negado el reconocimiento pensional a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, empero ésta aprovechó el fallo de tutela dictado por el Juzgado 37 Penal de Bogotá, perjudicando económicamente a la entidad demandante. Aseveró que no es posible acudir a la presunción de buena fe, en la medida que a la demandada se le negó el derecho pensional en sede administrativa, y posteriormente acudió a un reconocimiento forzado por vía de tutela, ante un juez que no era competente. Narró que la accionada percibió un beneficio económico ilegal pues concurren elementos fraudulentos en la decisión del Juzgado 37 Penal de Bogotá. Expresó que la demandada se enriqueció indebidamente al percibir unos dineros a los que no tenía derecho, lo que atenta contra la sostenibilidad financiera del sistema pensional, por ello se le debe ordenar que devuelva la totalidad de las sumas recibidas por el reconocimiento pensional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de 5 Folios 322 a 324

Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Del problema jurídico En atención a lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la entidad

accionante contra el numeral 2 de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que negó el restablecimiento del derecho; la Sala determinará si procede ordenar a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo que devuelva las sumas de dinero que percibió en razón del reconocimiento de la pensión gracia. 2.1 La pensión de jubilación gracia a. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. c. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. d. Así mismo, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los

docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” f. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado6, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse

del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (…)”. 2. 2 Pruebas relevantes - Copia de la Resolución Nº 020252 del 14 de septiembre de 2000, expedida por CAJANAL, que le negó a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo el reconocimiento de una pensión gracia7. - Copia de la Resolución Nº 008633 del 16 de abril de 2001 de CAJANAL en la que confirma la Resolución Nº 020252 del 14 de septiembre de 20008. - Copia de la Resolución Nº 4171 del 18 de junio de 2002 de CAJANAL en la que confirma las Resoluciones Nº 020252 del 14 de septiembre de 2000 y Nº 008633 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 7 Folios 13 a 19 8 Folios 173 a 177 del 16 de abril de 20019. - Copia de la sentencia del 8 de marzo de 2006, dictada por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá que tuteló los derechos fundamentales de la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, en la cual se consideró que la demandada cumplía con los requisitos de la Ley 114 de 1913, por tanto se ordenó a CAJANAL EICE

reconocerle la pensión gracia10. - Copia de la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006, proferida por CAJANAL EICE que en cumplimiento del fallo de tutela del 8 de marzo de 2006, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, efectiva a partir del 29 de noviembre de 199911. 2.3 Del caso concreto En el sub lite, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPsolicitó la nulidad de la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006 y que se ordenara a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo reintegrar los dineros recibidos por la pensión gracia reconocida en el acto administrativo demandado. El Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad de la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006 y negó las demás pretensiones. Inconforme con esta decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPinterpone recurso de apelación contra el fallo expedido por el Tribunal Administrativo del Meta, alegando que sí procede ordenar a la demandada la devolución de las sumas de dinero que recibió por el reconocimiento de la pensión gracia, debido a que no actuó de buena fe. Sobre el particular, observa la Sala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

9 Folios 57 a 62 10 Folios 66 a 73 11 Folios 167 a 177 La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. (…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las

relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”12. A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró sobre la buena fe simple que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo

la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta. Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”. Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, corresponde al Estado probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional.

Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó: 12 M.P. Clara Inés Vargas “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta” 13. Ahora bien, en el caso bajo estudio la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP-, estima que la señora María Isabel Rodríguez Quevedo actuó de mala fe, debido a que acudió a un juez de tutela pese a que CAJANAL ya le había negado el reconocimiento pensional. Visto lo anterior, se resalta que el reconocimiento pensional fue ordenado por el

Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá en la sentencia del 8 de marzo de 2006, decisión que no fue impugnada por Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP), por tanto, a través de la Resolución Nº 25028 del 26 de mayo de 2006, la citada Caja reconoció la pensión gracia. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del reconocimiento pensional a favor de la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, ya que al analizar el acervo probatorio constató que ésta laboró para el Departamento del Meta, en básica primaria, desde el 1 de marzo de 1971 hasta el 1º de mayo de 1975 y con la Nación, en básica secundaria, del 1º de mayo de 1975 hasta el 1º de diciembre de 1999; en consecuencia, no tenía derecho a la pensión gracia. En cuanto al objeto del recurso de apelación la Sala itera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015) desvirtuarse. Es así que la UGPP debió acreditar que la señora María Isabel Rodríguez Quevedo no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.

En este sentido, se estima que si bien la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante las Resoluciones Nº 008633 del 16 de abril de 2001, Nº 020252 del 14 de septiembre de 2000 y Nº 4171 del 18 de junio de 2002, le negó a la señora María Isabel Rodríguez Quevedo el reconocimiento de una pensión gracia, y estos actos administrativos eran objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la conducta de la demandada consistente en interponer una acción de tutela para obtener el reconocimiento pensional, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia. Lo anterior, como quiera que a partir de la lectura del fallo de tutela del 8 de marzo de 2006, dictado por el Juzgado 37 Penal del Circuito de Bogotá se advierte que el Juez realizó una interpretación errada de la normatividad y jurisprudencia de la pensión gracia, pero, se insiste, su decisión no se fundó en documentos falsos o maniobras engañosas de la señora María Isabel Rodríguez Quevedo, que permitan inferir un actuar doloso dirigido a defraudar a la administración. Así, esta Subsección ha considerado, en sentencia del 23 de marzo de 2017, que acudir a la acción de tutela para “obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde

a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión14.” 15. Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe quien interpone una acción de tutela cuando la administración ya le ha negado un derecho, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la administración de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 5 de mayo de 2016. Radicación 05001-23-33-000-2013-00065-01(0525-14). Actor: Clara Inés Hurtado Trujillo. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Eice, en Liquidación. En esta providencia se indicó, en un caso similar al presente, que el ejercicio de la acción de tutela para reclamar temas relacionados con la pensión gracia no puede ser tomado por el juez como prueba de mala fe para efectos de ordenar la devolución delas mesadas percibidas en vigencia de un acto administrativo que luego es declarado nulo. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015) justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política. Igualmente, se resalta que esta Corporación como juez que controla legalidad del actuar de la administración, también debe garantizar los derechos fundamentales de los asociados, como en el caso de la demandada cuya mala fe no se probó. Por estos motivos, la Sala comparte la decisión del A quo.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 17 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del Meta, acorde con los argumentos de la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

Relatoría: JORM/Lmr.