CE-SECCION SEGUNDA-50001-23-33-000-2015-00051-01(1982-16)-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / CADUCIDAD - No se configura La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo. Que lo pedido por la actora en la demanda no se refiere a una prestación periódica, comoquiera que se extinguió el vínculo laboral con la alcaldía de Villavicencio el 31 de diciembre de 2013; por lo tanto, su pretensión está enfocada al reintegro y, en caso de proceder, surge el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de recibir a causa de su desvinculación. Como consecuencia, tiene aplicabilidad el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el ordinal 2, literal d) del artículo 164 del CPACA. En el acto demandado se determinó que el retiro del servicio de la actora surtiría efectos a partir del 31 de diciembre de 2013; ella a través de apoderado

radicó la solicitud conciliación el 25 de abril de 2014 cuando habían transcurrido 3 meses 24 días para que se configurara la caducidad del medio de control. La audiencia se celebró el día 22 de julio de 2014 y la constancia de haber solicitado y celebrado la conciliación fue expedida en esa fecha. Así pues, el 23 julio se reanudó el término para instaurar el medio de control; por lo tanto, tenía hasta el 28 de julio de 2014 para radicar la demanda, y como se observa en el expediente, fue presentada el 25 de julio de 2014, es decir que fue radicada en el tiempo establecido por la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 50001-23-33-000-2015-00051-01(1982-16)

Actor: LIDIA SOCORRO PINZON OSSA

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - META

Referencia: APELACIÓN AUTO QUE RECHAZA DEMANDA POR CADUCIDAD.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 2 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por la señora Lidia Socorro Pinzón Ossa, por considerar que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control.

1. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones La señora Lidia Socorro Pinzón Ossa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la anulación del Decreto número 1000 91 10 233 del 19 de diciembre de 2013, proferido por el alcalde del municipio de Villavicencio, mediante el cual dio por terminado su nombramiento por el cumplimiento del periodo legal.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a: i) disponer el reintegro al cargo que ocupaba al momento del despido, a uno similar o a otro de igual o superior categoría; ii) pagar sin solución de continuidad los sueldos, primas legales y extralegales, vacaciones, bonificaciones, subsidios, auxilios y demás emolumentos dejados de percibir hasta que se verifique su reintegro; iii) pagar de forma indexada los perjuicios materiales: daño emergente, lucro cesante, consolidados y futuros, por el desembolso a la seguridad social en que incurrió por valor de $ 2.467.600 mensuales; iv) por perjuicios inmateriales: daños morales, el valor de un salario mínimo legal mensual; v) condenar en costas y gastos procesales. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Meta, por medio de auto del 2 de febrero de 2016, rechazó la demanda interpuesta por la señora Lidia Socorro Pinzón Ossa, por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.

Manifestó que el 26 de diciembre de 2013 le fue notificado de manera personal el decreto demandado (folio 17); por lo tanto, al día siguiente inició el término de caducidad del medio de control de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA. Argumentó que el 25 de abril de 2014 la demandante interrumpió el término de caducidad del medio de control con la solicitud de conciliación (folio 14), restándole dos días para fenecer. La constancia de conciliación fallida fue expedida el 22 de julio de 2014 (folio 14), reanudándose el 23 de ese mes y año, por lo que tenía plazo hasta el 24 de julio de 2014 para interponer la demanda, pero se radicó el 25 de julio de 2014 (folio 30), es decir cuando era extemporánea. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación argumentando que no se le notificó de manera personal el acto administrativo que dispuso su retiro definitivo de la entidad. Manifestó que el 26 de diciembre de 2013, la citaron a la entidad, pero no se puede tener como una notificación, comoquiera que se debieron surtir los trámites que establecen los artículos 66 al 69 del Código Contencioso Administrativo. Afirmó que no hay caducidad del medio de control, comoquiera que la administración realizó una actuación diferente a la estipulada en el Código de Procedimiento Administrativo, situación que le impidió interponer los recursos de ley. Finalmente, señaló que la citación del 26 de diciembre de 2013 no se puede tener

como notificación personal, ni mucho menos se puede considerar que operó la conducta concluyente.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Lidia Socorro Pinzón Ossa.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial1. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido2: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica,

para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 2 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus

actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia3. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto 3 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del

aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente4. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1º.) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo5. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por

la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»6. 2.2.1. Del conteo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que conllevan el retiro del servicio. 4 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 5 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] 6 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de

noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa Esta Corporación ha sustentado que el acto administrativo definitivo que es susceptible de ser enjuiciado en sede judicial es aquella manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular, en ejercicio de la función administrativa, orientada a producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, y, por ende, susceptible del control jurisdiccional ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Bajo este criterio interpretativo, debe entenderse que el acto administrativo que declara el retiro del servicio, es el acto definitivo que contiene la decisión unilateral de la administración de culminar el vínculo legal y reglamentario del servidor público, el cual, por regla general, carece de recursos. La efectividad del retiro es el punto de partida para contabilizar la caducidad del medio de control. Esta Corporación se ha pronunciado en ese sentido así7: Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación8. Así las cosas, para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar el término para incoar la demanda que busca

anular el acto que desvincula a un servidor público, es a partir del día siguiente a aquel en que se hace efectiva. 2.3. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente: 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B Consejero

Ponente: Gerardo Arenas Monsalve Bogotá, D.C., Cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 41001-23-33-000 2013-00022-01(1875-13) Actor: Jairo Lima Vargas Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 8 Cita propia del texto transcrito. Auto de 6 de agosto de 2008, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Referencia No. 08001-23-31-000-2007-00886-01(1389-08).

Actor: Jaime Bejarano Caquimbo.  Decreto número 1000 91 10 233 del 19 de diciembre de 2013, proferido por el alcalde del municipio de Villavicencio, mediante el cual dio por finalizado el nombramiento a la actora por terminación legal del periodo para el cual fue designada y del que se tiene como fecha de ejecución el 31 de diciembre de 2013 (folios 15 a 17).  El 22 de julio de 2014, la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos de Villavicencio, expidió constancia de conciliación fallida,

indicando que la solicitud tuvo lugar el 25 de abril de 2014 y la celebración el día en que se expidió la certificación (folios 67 y 68).  El 25 de julio de 2014, la actora radicó de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (folios 2 al 13) Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente:  La demandante prestó sus servicios como jefe de la Oficina Asesora, nivel directivo, código 006, grado 02, en la Oficina de Control Interno de la alcaldía de Villavicencio, desde el 8 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 20139.  El alcalde municipal de Villavicencio, por medio del Decreto 1000-91.10-233 de 2013, dio por terminado el nombramiento de la señora Pinzón Ossa a partir del 31 de diciembre de 201310. Lo expuesto permite dilucidar dos situaciones: i) Que lo pedido por la actora en la demanda no se refiere a una prestación periódica, comoquiera que se extinguió el vínculo laboral con la alcaldía de Villavicencio el 31 de diciembre de 2013; por lo tanto, su pretensión está enfocada al reintegro y, en caso de proceder, surge el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de recibir a causa de su desvinculación. 9 Folio 18 al 20 cuaderno principal. 10 Folio 15 al 17 cuaderno principal.

1. Como consecuencia, tiene aplicabilidad el término de caducidad para instaurar

el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el ordinal 2.°, literal d) del artículo 164 del CPACA. Adicionalmente el numeral 2 del artículo 74 del CPACA prevé que no procede recurso de apelación contra las decisiones proferidas por los ministros, directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Por lo tanto, comoquiera que sobre el decreto enjuiciado no procede recurso en sede administrativa, se analizará la caducidad del medio de control de acuerdo a la luz de lo dispuesto en la normativa y jurisprudencia indicada anteriormente, con el propósito de establecer si la demanda fue presentada en tiempo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así: En el acto demandado se determinó que el retiro del servicio de la actora surtiría efectos a partir del 31 de diciembre de 201311; ella a través de apoderado radicó la solicitud conciliación el 25 de abril de 201412 cuando habían transcurrido 3 meses 24 días para que se configurara la caducidad del medio de control. La audiencia se celebró el día 22 de julio de 201413 y la constancia de haber solicitado y celebrado la conciliación fue expedida en esa fecha. Así pues, el 23 julio se reanudó el término para instaurar el medio de control; por lo tanto, tenía hasta el 28 de julio de 2014 para radicar la demanda, y como se observa en el expediente, fue presentada el 25 de julio de 201414, es decir que fue radicada en el

tiempo establecido por la ley. Por lo anterior, se impone revocar la decisión impugnada, toda vez que contrario a lo indicado por el a quo, la demanda si se presentó dentro del término establecido en la ley. 11 Folio 16 al 17 cuaderno principal. 12 Folios 41 a 46 cuaderno principal. 13 Folios 67 al 68 cuaderno principal 14 Folios 1 a 13 cuaderno principal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

RESUELVE

1. Revocar el auto del 2 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por la señora Lidia Socorro Pinzón Ossa, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.