CE-SECCION SEGUNDA-52001-23-31-000-2001-01461-01(7515-05)-2007

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Principio de la realidad sobre las formalidades. Relación laboral / PRINCIPIO DE EQUIDAD – Se vulnera al contratarse personal para desarrollar funciones similares a las desarrolladas por empleados públicos de la entidad / INDEMNIZACION A CONTRATISTA POR RELACION LABORAL – Se toma en cuenta el valor de los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios Sobre la modalidad de vinculación de las entidades administrativas a través de contrato de trabajo ha aplicado esta Corporación el artículo 53 de la Constitución Política, sobre la primacía de la realidad sobre las formalidades pactadas entre las partes que contratan. Bajo esta perspectiva debe examinarse si el contrato de trabajo desdibuja la relación legal y reglamentaria que existe entre el empleado público y la entidad administrativa, teniendo en cuenta las características propias de la labor realizada como la prestación personal, cumplimiento de horario de trabajo y la continua subordinación. La Corporación ha procurado proteger el principio de equidad vulnerado al contratarse personal para desarrollar funciones similares a las desarrolladas por empleados públicos que gozan de los beneficios que otorga una relación legal y reglamentaria con la entidad pública. Los contratos celebrados entre Jaime Ernesto Narváez Viteri y la Universidad Abierta y a Distancia y que reposan a folios 35 a 74, del cuaderno principal, acreditan los supuestos fácticos exigidos para que procedan los reconocimientos a título de INDEMNIZACION que otrora se han dispuesto en eventos en los cuales se demuestre que con la ejecución del contrato de prestación de servicios, se brindó un trato inequitativo porque se celebró para llevar a cabo funciones “similares” a las que desplegaba un empleado público y en cumplimiento de una función

administrativa propia de la entidad. Los documentos aportados al proceso dan cuenta de la relación permanente y de tiempo completo que tenía el actor con la demandada. Son terminantes los contratos de prestación de servicios y las órdenes de trabajo que suscribió y de los cuales se infiere la prestación personal, la subordinación a la que se encontraba sometida y conforme a la cual debía cumplir un horario, elaborar y coordinar programas académicos, hacer parte de los Comités Regionales de algunas dependencias de la Institución Educativa, funciones que ineluctablemente dejan entrever un vínculo propio de la relación legal y reglamentaria que se encubrió bajo la modalidad de contrato. Ahora bien, en las circunstancias anotadas, la Sala observa que se cumple el elemento permanencia referido en la citada pauta jurisprudencial y que además, la prueba recaudada al plenario es diáfana en referir que el actor desempeñaba funciones “similares” a las asignadas al personal de planta, motivo por el cual es notoria la inequidad en el trato, pues aún existiendo la necesidad de creación del cargo en la planta de personal el ente demandado mantuvo la vinculación contractual, siendo palpable la necesidad del servicio con las esporádicas vinculaciones que el Instituto le hizo. Conforme a lo precedente, la Sala encuentra ajustado a derecho reconocer a título de indemnización, las prestaciones sociales tomando en cuenta el valor pactado como honorarios en el contrato de prestación de servicios celebrado y cuya vigencia fue hasta el 15 de diciembre de 2000, fecha solicitada en la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., Veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 52001-23-31-000-2001-01461-01(7515-05)

Actor: JAIME ERNESTO NARVAEZ VITERI

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL Y A DISTANCIA ASUNTOS NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 11 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

ANTECEDENTES JAIME ERNESTO NARVAEZ VITERI por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Nariño la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. 2954 y 4078 de 21 de junio y 21 de agosto de 2001, respectivamente, expedidos por la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA –UNAD-, por medio de los cuales se negó el pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho por la labor desempeñada en la institución entre el 31 de agosto de 1984 y el 15 de diciembre de 2000, mediante órdenes de trabajo, contratos de prestaciones de servicios y resoluciones de nombramiento. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, solicita se declare la existencia de una relación laboral entre la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA –UNADoriginada en la prestación de servicios laborales desde el 31 de agosto de 1984 y hasta el 15 de diciembre de 2000.

Que se condene al ente demandado al pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir como vacaciones, primas de servicios y de navidad, cesantías e intereses sobre las mismas y todos los demás emolumentos que hayan podido producirse desde la fecha en que fue vinculado al establecimiento educativo hasta el día de su retiro. Pretende que se obligue al pago indexado de los valores equivalentes a las prestaciones que se reclaman en el anterior numeral para efectos de conservar la capacidad adquisitiva de esas sumas. La sentencia se cumplirá en los términos señalados en los artículos 176 Y 177 del C.C.A. Expresa el actor prestó sus servicios a la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA –INAD-, mediante órdenes de trabajo, contrato de prestación de servicios y resoluciones, desde el 31 de agosto de 1984 según el orden cronológico que relata en los hechos de la demanda. El actor radicó el 15 de mayo de 2001, derecho de petición ante la UNAD con el fin de obtener el reconocimiento de las prestaciones adeudadas y originadas en la prestación de servicios laborales a dicha institución educativa entre el 31 de agosto de 1984 y el 15 de diciembre de 2000. La entidad demandada responde con Oficio Nro. 2954 de 21 de junio de 2001, negando el reconocimiento a las prestaciones sociales pretendidas. Aduce la UNAD que los contratos de prestación de servicios regulados por la Ley 80 de 1993, no permiten acceder a la pretensión. Normas Violadas.- Invocó las siguientes: C.N., artículos 13 y 53; Ley 270 de 1996,

numeral 1° del artículo 48; C.C.A., artículo 35. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, se declaró inhibido para fallar el fondo del asunto. Adujo como razones las que a continuación se resumen: Advirtió que está probado en el proceso que entre el actor y la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, se suscribieron sendos contratos de prestación de servicios de los cuales se derivan los derechos pretendidos. Señala que se hace evidente que la relación es eminentemente contractual de ahí que la acción que debe intentarse ante esta jurisdicción es la consagrada en el artículo 87 del C.C.A, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. FUNDAMENTOS DE LA APELACION En memorial visible a folios 234 y siguientes es del cuaderno principal del expediente, obra la sustentación del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor y hace consistir su inconformidad en lo siguiente: Dice el recurrente que en el proceso está probado la vinculación del actor mediante sucesivas órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios. No pueden atenderse cláusulas que des conozcan la Constitución Política en donde debe prevalecer la realidad del servicio prestado sobre las formalidades establecidas por los contratantes. El artículo 53 de la C.P., preceptúa la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. Señala que no hay diferencia entre la función desarrollada por el actor y los docentes –empleados públicosde la UNAD, teniendo en cuenta que cumplía órdenes y horario. El servicio lo prestó de manera permanente, personal y subordinada.

Agrega que conforme al principio de la realidad sobre las formalidades, existía una relación laboral que impone la especial protección del Estado en igualdad de condiciones a la de los docentes de planta, según lo estipulan los artículos 13 y 25 de la C.P. En cuanto a horarios de trabajo, reuniones y evaluaciones, la Corte Constitucional ha señalado que se consideran incluidas dentro de las labores del personal docente sin importar la vinculación. Los contratos de trabajo suscritos con el actor, señalaron que la distribución del tiempo y la carga académica para la ejecución del contrato se acordaran previamente con el Director del CREAD mediante acta en la que se señalaran las actividades y el lugar de la prestación del servicio. Se advierte que el acta hará parte integral del contrato, por lo tanto, sí se incluyó el horario y las actividades a desarrollar en los mencionados contratos. En el proceso está acreditada la existencia de un contrato de trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud de la Universidad contratante de impartir órdenes así como la fijación del horario de trabajo para la prestación del servicio. Para resolver, se CONSIDERA JAIME ERNESTO NARVAEZ VITERI por intermedio de apoderado pretende la nulidad de los Oficios Nros. 2954 de 21 de junio de 2001 y 4078 de agosto 21 del mismo año expedidos por la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA –UNAD-, por medio de los cuales se negó el pago de las prestaciones sociales causadas por la prestación de servicios laborales desde el 31 de agosto de 1984 hasta el 15 de diciembre de 2000, mediante órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios.

Sobre la modalidad de vinculación de las entidades administrativas a través de contrato de trabajo ha aplicado esta Corporación el artículo 53 de la Constitución Política, sobre la primacía de la realidad sobre las formalidades pactadas entre las partes que contratan. Bajo esta perspectiva debe examinarse si el contrato de trabajo desdibuja la relación legal y reglamentaria que existe entre el empleado público y la entidad administrativa, teniendo en cuenta las características propias de la labor realizada como la prestación personal, cumplimiento de horario de trabajo y la continua subordinación. La Corporación ha procurado proteger el principio de equidad vulnerado al contratarse personal para desarrollar funciones similares a las desarrolladas por empleados públicos que gozan de los beneficios que otorga una relación legal y reglamentaria con la entidad pública. Ha sostenido esta Sala en un asunto similar lo siguiente: “En cuanto a la situación jurídica de estos supuestos contratistas, la Corte Constitucional mediante sentencia No. C-555 de 1994, ha expresado que el Juez, en un caso concreto, si encuentra demostrada la realidad laboral, puede otorgarle al docente contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado pero con una serie de limitaciones que ella misma precisa. Se considera entonces, que una declaración de esta naturaleza compete al Juez que tiene la atribución de resolver conflictos del orden laboral...

3. La vinculación por contrato de prestación de servicios. Su trascendencia en el campo laboral administrativo. El caso controvertido. ……La Sala, en esta instancia, teniendo en cuenta las pretensiones formuladas (de nulidad y restablecimiento del derecho), las pruebas

aportadas y la providencia proferida, considera:

En el proceso no aparece prueba sobre la “existencia” del empleo de “Docente” en Planta de Personal de la entidad demandada –dependencia en donde cumplió sus serviciosque hubiera podido desempeñar la parte demandante. En efecto, en el proceso no está demostrado que el empleo público (de docente en el lugar de prestación del servicio señalado de la entidad demandada) existiera, estuviera vacante y a pesar de ello, la administración hubiera vinculado por contrato de prestación de servicios a la parte actora para evitar la relación legal y reglamentaria. Así, la contratación de prestación de servicios realizada en el sublite no se probó que se hiciera con la finalidad de ocultar una relación laboral pública en la entidad desde el punto de vista anterior. Respecto de la labor realizada quedó demostrado que la parte actora, por medio de vinculación por contrato de prestación de servicios suscrita por el Alcalde Municipal (uno de los extremos), se desempeñó como docente del Instituto Docente Minuto de Dios Fe y Alegría, en el Municipio de Lérida –Tolima-. Ahora, la labor de “docente” es de la esencia de la función de la entidad administrativa del caso; la labor educativa que atendía la parte actora –en virtud del contrato de prestación de serviciosen un centro educativo oficial normalmente se presta por “empleados públicos docentes” y en ejercicio de ella debía ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico en materia educativa (horario, pénsumes, sistemas de evaluación, etc.), es decir, se debía comportar como lo hacen los servicios públicos educativos. Así, esta situación es trascendente para los

efectos discutidos. Aunque no está demostrado que en la planta de personal de la entidad territorial “existiera” el empleo de Docente en el centro educativo rural municipal señalado –aunque pudieran existir otros similares para otros planteles educativosla vinculación de la parte actora como DOCENTE en la dependencia educativa municipal citada si se admite como relevante debido a que tiene íntima relación con el cometido de la entidad territorial en el campo de la educación, más cuando en su desempeño obró de la misma manera que lo hacen los servidores públicos educativos y sometida al ordenamiento jurídico educativo. Aún más, los docentes oficiales, no pueden ser vinculados como “trabajadores oficiales”. [...] En esas condiciones, aunque realmente no se trata de una relación legal y reglamentaria, no es menos cierto que la persona que labora en esas condiciones lo hace en forma similar al empleado público docente que tiene esa misión esencial del Ente; y por no ser una relación legal y reglamentaria no procede el reconocimiento de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones a los docentes oficiales del Ente. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta los principios de equidad e igualdad, hasta donde es posible admitir, la Jurisdicción ha aceptado que es procedente reconocer al contratista unos derechos consistentes en el reconocimiento y pago de INDEMNIZACIÓN por lo que ha dejado de percibir en forma equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que reciben esa clase de empleados de la entidad (Municipio en este caso) pero liquidables teniendo en cuenta los “honorarios” pactados en los contratos. Por ello, en un evento como el descrito, se accede a la

nulidad parcial del acto administrativo por las razones y con los efectos antes señalados (salvo derechos prescritos)...”. La directriz trazada en este pronunciamiento se adapta al sub judice, en cuanto los contratos celebrados entre Jaime Ernesto Narváez Viteri y la Universidad Abierta y a Distancia y que reposan a folios 35 a 74, del cuaderno principal, acreditan los supuestos fácticos exigidos para que procedan los reconocimientos a título de INDEMNIZACION que otrora se han dispuesto en eventos en los cuales se demuestre que con la ejecución del contrato de prestación de servicios, se brindó un trato inequitativo porque se celebró para llevar a cabo funciones “similares” a las que desplegaba un empleado público y en cumplimiento de una función administrativa propia de la entidad. En este orden de ideas y puesta de presente la figura de la prescripción, se encuentra acreditado, que el actor celebró sucesivos CONTRATOS DE PRESTACION DE SERVICIOS del 1 de septiembre al 22 de diciembre de 1984; del 1° de octubre al 31 de diciembre de 1985; del 1° de junio al 30 de diciembre de 1986; del 23 de febrero al 30 de diciembre de 1989; del 16 al 30 de diciembre de 1994; del 1° de agosto hasta el 30 de diciembre de 1996; del 1° de febrero al 30 de junio de 1997; del 1° de agosto al 30 de diciembre de 1997; del 13 de enero al 30 de julio de 1998, estando vinculado a la fecha de la presentación de la demanda bajo la misma modalidad de contrato, con la Universidad Abierta y a Distancia.

Los contratos de prestación de servicios y las órdenes de trabajo suscritas por las partes se elaboraron con el objeto de prestar servicios docentes con las siguientes características: “Coordinación General de la Facultad de Ciencias Básicas e Ingenierías, de la UNAD, Regional Nariño; Tutoría Académica en las asignaturas de Termodinámica y Balances de Materia de Energía en el Programa de Ingeniería de Alimentos; Asesoría en los Proyectos de Desarrollo Tecnológico y Empresarial Fases 5, 6 y 7, del Programa de Ingeniería de Alimentos; Coordinador Visitas y Prácticas Empresariales; Responsable del Proyecto denominado “Adecuación e Implementación de Laboratorios Básicos, Especializados y de Investigación para la Facultad de Ciencias Básicas e Ingenierías de la UNAD Regional Nariño; Responsable del Proyecto denominado “Adecuación del Aula de Informática para el Programa de Ingeniería de Sistemas en el CREAD de Pasto; Integrante del Comité Regional de Bienestar Universitario; Integrante del Comité Directivo Regional UNAD Pasto; Las que le asigne su Jefe Inmediato, el Director Regional”. El contrato se suscribió para el período comprendido entre el 13 de enero de 1998 y el 30 de julio del mismo año, con una intensidad horaria de lunes a viernes de 2 a 8 pm; sábados de 8 a 1 p.m., y de 3 a 8 p.m., para un total de 40 horas semanales. Los domingos en períodos de exámenes y los festivos en forma eventual. Los documentos aportados al proceso dan cuenta de la relación permanente y de

tiempo completo que tenía el actor con la demandada. Son terminantes los contratos de prestación de servicios y las órdenes de trabajo que suscribió y de los cuales se infiere la prestación personal, la subordinación a la que se encontraba sometida y conforme a la cual debía cumplir un horario, elaborar y coordinar programas académicos, hacer parte de los Comités Regionales de algunas dependencias de la Institución Educativa, funciones que ineluctablemente dejan entrever un vínculo propio de la relación legal y reglamentaria que se encubrió bajo la modalidad de contrato. Ahora bien, en las circunstancias anotadas, la Sala observa que se cumple el elemento permanencia referido en la citada pauta jurisprudencial y que además, la prueba recaudada al plenario es diáfana en referir que el actor desempeñaba funciones “similares” a las asignadas al personal de planta, motivo por el cual es notoria la inequidad en el trato, pues aún existiendo la necesidad de creación del cargo en la planta de personal el ente demandado mantuvo la vinculación contractual, siendo palpable la necesidad del servicio con las esporádicas vinculaciones que el Instituto le hizo. Conforme a lo precedente, la Sala encuentra ajustado a derecho reconocer a título de indemnización, las prestaciones sociales tomando en cuenta el valor pactado como honorarios en el contrato de prestación de servicios celebrado y cuya vigencia fue hasta el 15 de diciembre de 2000, fecha solicitada en la demandaEn mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1. REVOCASE la sentencia del 11 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

2. DECLARASE LA NULIDAD DE LOS OFICIOS 2954 de 21 de Junio de 2001 y 4078 de 21 de agosto de 2001.

Como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordena: -La UNIVERSIDAD ABIERTA Y A DISTANCIAUNADreconocerá y pagará a JAIME ERNESTO NARVAEZ VITERI el valor equivalente a las prestaciones sociales ordinarias que correspondan a un docente oficial distrital, por los períodos ejecutados en virtud de los contratos de prestación de servicios celebrados por el lapso comprendido del 15 de mayo de 1998 al 15 de mayo de 2000., tomando en cuenta el valor de los “honorarios” pactados conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia. -La suma resultante se ajustará al valor, conforme a la fórmula tradicional adoptada por el Consejo de Estado en estos casos y devengará intereses en cuanto se den los supuestos de hecho previstos en el artículo 177 del C.C.A.

3. DENIÉGANSE las restantes pretensiones de la demanda.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE